I OSK 111/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 655/18 w sprawie ze skarg J. sp. z o.o. z siedzibą w W., Miasta Stołecznego Warszawy, R.N. i J.P. na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich z dnia 18 września 2017 r. nr R 10/17 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla punkt 2 i punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od J. sp. z o.o. z siedzibą w W., F.N. i J.P. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 18 września 2017 r. Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (dalej: organ, Komisja) wydała dwie decyzje opatrzone takim samym numerem R 10/17. Jedna z nich dotyczyła decyzji dekretowej Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013 (ta decyzja Komisji była przedmiotem wyroku WSA w Warszawie z 30 marca 2023 r., I SA/Wa 652/18, którego dotyczy skarga kasacyjna rozpoznawana w sprawie I OSK 197/24). Druga decyzja Komisji dotyczyła decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013, którą zmieniono decyzję dekretową z 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 655/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka), Miasta Stołecznego Warszawy, R.N. i J.P. na decyzję Komisji z 18 września 2017 r., nr R 10/17 (uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013 i umarzającą postępowanie), w pkt 1. umorzył postępowanie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy, w pkt 2. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 3. zasądził od Komisji na rzecz Spółki oraz J.P. i R.N. zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 18 września 2017 r., sygn. akt R 10/17 Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji) z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013 i umorzyła postępowanie administracyjne. Z ustaleń Komisji wynikało, że w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego J.W. z 14 maja 1948 r., dotyczącego gruntu oznaczonego nr hip. [...], położonego w Warszawie przy ul. [...], Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z 5 stycznia 1955 r., nr ST/TN/15P/78/55 odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki/fragmenty budynków przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie, na wniosek A.W. reprezentowanego przez adwokata R.N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze 5 listopada 2012 r., nr KOC/2489/Go/10 stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej wywołało nieodwracalne skutki prawne w zakresie lokali o numerach: [...], a w pozostałej części stwierdziło nieważność tego orzeczenia z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., poz. 279, dalej: dekret). Decyzją z 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013 (decyzja dekretowa) Prezydent m.st. Warszawy w pkt 1. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,6307 części zabudowanego gruntu o powierzchni wynoszącej 2113 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...], na rzecz A.W., a pozostałych punktach (2-12) o kolejnych kwestiach związanych z ustanowionym prawem, w tym o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, o obowiązku utrzymywania w należytym stanie budynków, o przesłankach rozwiązana umowy przed upływem okresu użytkowania wieczystego i rozliczeniach tego tytułu. Prezydent m.st. Warszawy ustalił następstwo prawne po dawnych właścicielach na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z 12 kwietnia 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. akt VI Ns 117/10. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego 7 października 2013 r. przed notariuszem P.S. (Rep. A nr [...]) A.W., działając przez pełnomocnika w osobie K.S., sprzedał za cenę [..] zł spadek po swoich rodzicach, tj. P.W. i A.W., w skład którego wchodziły prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], J.P. oraz R.N. Decyzją z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013 Prezydent m.st. Warszawy zmienił swoją ostateczną decyzję z 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013, ustanawiając prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,6307 części nieruchomości w postaci zabudowanego gruntu o powierzchni 2113 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz: R.N. - w udziale wynoszącym 0,31535 części oraz J.P. - w udziale wynoszącym 0,31535 części (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził, że pozostałe postanowienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013 pozostają bez zmian (pkt 2 decyzji). Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 23 stycznia 2014 r. przed notariuszem M.K. (Rep. A nr [...]), R.N. oraz J.P. sprzedali swoje udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] na rzecz [...] sp. z o.o. S.K.A. oraz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. za łączna cenę [...] zł. Decyzją z 28 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po wznowieniu postępowania, uchyliło swoją decyzję z dnia 5 listopada 2012 r. oraz stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia 5 stycznia 1955 r. w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności lokali nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej części stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium. Postanowieniem z 22 czerwca 2017 r. Komisja z urzędu wszczęła postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. R 10/17, dotyczące decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013 i z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013. W zaskarżonej decyzji z 18 września 2017 r. Komisja stwierdziła, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013 została wydana bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa. Komisja wskazała, że nie jest dopuszczalna zmiana strony w trybie art. 155 k.p.a., nawet za jej wyraźną zgodą, wskazując tym samym, iż nie jest dopuszczalne, co do zasady przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, Prezydent m.st. Warszawy dokonał zmiany wcześniejszej decyzji dekretowej z 27 czerwca 2013 r. i decyzją zmieniającą z 11 października 2013 r. przeniósł prawo użytkowania wieczystego, ustanowione na 99 lat uprzednio na rzecz A.W., na osoby trzecie: J.P. i R.N. Zdaniem Komisji na gruncie ustalonego przez Prezydenta m.st. Warszawy stanu faktycznego sprawy, brak było podstaw do zastosowania przez Prezydenta m.st. Warszawy trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. Ponadto, Prezydent m.st. Warszawy, rozważając zastosowanie art. 155 k.p.a, jako organ administracyjny, zbadać powinien, czy decyzja mającą być zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną czy też związaną, czego w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie badał. Komisja uznała, że zostały zrealizowane przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W jej ocenie, decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w zakresie udziału wynoszącego 0,6307 części przedmiotowej nieruchomości, do którego prawa nabyły [...] Sp. z o.o. S.K.A i Jowisz Sp. z o.o. Sp. K. W chwili nabycia w dniu 23 lutego 2014 r. praw do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, spółkom [...] nie można było bowiem przypisać dobrej wiary. Komisja ustaliła, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Obowiązkiem organu administracyjnego przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego było dokładne ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, tymczasem Prezydent m.st. Warszawy nie zweryfikował następstwa prawnego po pierwotnych właścicielach nieruchomości, choć zachodził szereg poważnych wątpliwości, czy spadek po wszystkich pierwotnych właścicielach nabył w całości A.W. Z wnioskiem o zmianę postanowienia spadkowego w trybie art. 679 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1822; dalej: k.p.c.) Prezydent m.st. Warszawy wystąpił dopiero po wszczęciu postępowania przez Komisję. Nie zbadano również problematyki posiadania nieruchomości przez podmiot uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W postępowaniu przed Prezydentem m.st. Warszawy pominięto ponadto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali, w związku z czym doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Komisja przyjęła także, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo przyznania wnioskodawcy dekretowemu, J.W. oraz jego spadkobiercom, a także beneficjentowi decyzji – A.W. świadczenia na mocy układów indemnizacyjnych. Ponadto, wydając decyzję reprywatyzacyjną z 27 czerwca 2013 r., która została zmieniona w dniu 11 października 2013 r., Prezydent m.st. Warszawy powołał się na treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 listopada 2012 r., stwierdzającej wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie [...] lokali. Zgodnie natomiast z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 czerwca 2016 r., nieodwracalne skutki prawne wystąpiły w przypadku innej liczby lokali. Dodatkowo, przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, bowiem nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Powyższa decyzja Komisji została zaskarżona przez [...] Sp. z o.o. w W., Miasto Stołeczne Warszawa, R.N. i J.P. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Miasto st. Warszawa cofnęło skargę, wobec czego w pkt 1. zaskarżonego wyroku Sąd I instancji umorzył postępowanie ze skargi m. st. Warszawy. Rozpoznając pozostałe skargi, Sąd I instancji stwierdził, że poza innymi, oczywiście uzasadnionymi zarzutami dotyczącymi niezapewnienia stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu, w sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że jedna ze stron, R.N. będący beneficjentem decyzji Prezydenta z dnia 11 października 2013 r. zmieniającej decyzję z 27 czerwca 2013 r. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, gdyż w dacie procedowania Komisji był pozbawiony wolności, a Komisja nie zapewniła mu żadnej możliwości działania w sprawie. Jest to pierwsza formalna przesłanka uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Za zasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skarg co do tego, że Komisja procedowała w obu sprawach w sposób tendencyjny, pośpieszny, nacechowany na rozgłos medialny, bez jednoczesnego uwzględnienia interesów wszystkich stron postępowania i umożliwienia im podejmowania skutecznej obrony. Zasadnie zarzucono w jednej ze skarg, że decyzja Komisji z 18 września 2017 r. sygn. akt R 10/17, uchylająca decyzję reprywatyzacyjną i odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zawiera wady formalne, gdyż nie zawiera elementów koniecznych decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., np. nie zostały w niej oznaczone strony postępowania, a rozstrzygnięcie nie jest precyzyjne, nie wskazuje w szczególności komu, w sytuacji przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, organ ten odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego w określonym udziale. Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wydając 18 września 2017 r. jako pierwszą decyzję nr R 10/17 uchylającą w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r. i odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, Komisja uchyliła decyzję, której w tej dacie nie było w obrocie, gdyż została ona zmieniona ostateczną decyzją prezydenta z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013, którą to decyzję Komisja uchyliła jako drugą w dniu 18 września 2017 r. decyzją akt R 10/17 (i umorzyła w tym zakresie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe). To druga przesłanka formalna, uzasadniająca konieczność uchylenia obu decyzji Komisji z 18 września 2017 r. Sąd I instancji nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prawnych zadanych w sprawach I OSK 2633/20 i I OPS 1/23. Niezależnie bowiem od rozstrzygnięć podjętych w uchwałach NSA, obydwie decyzje Komisji z przyczyn formalnych i tak podlegałyby uchyleniu. Również za niezasadne Sąd I instancji uznał odroczenie rozprawy z uwagi na absencję skarżącego R.N. Ze względu na przyjęte przyczyny uchylenia decyzji, Sąd I instancji podał, że nie wypowiada się na temat jej merytorycznej zasadności, gdyż jest to przedwczesne. Komisja powinna od początku przeprowadzić całe postępowanie, z zapewnieniem udziału wszystkim stronom, a podjęte rozstrzygnięcie powinno być uzasadnione rzeczowo i przy użyciu normatywnych argumentów. W skardze kasacyjnej Komisja, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. pełnomocnik Komisji ograniczył zakres zaskarżenia do pkt 2 i 3 wyroku Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718; dalej: ustawa) w zw. z art. 38 ust 1 ustawy, przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na dokonanie błędnego przyjęcia co do tego, że w ramach kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z uwagi na uznanie, jakoby Komisja nie zapewniła prawa do czynnego udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu jednej ze stron w osobie skarżącego R.N., który w dacie procedowania Komisji był pozbawiony wolności, podczas gdy tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy, przewiduje wprost możliwość zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego – Ministerstwa Sprawiedliwości, co powoduje, że strona postępowania - niezależnie od faktu jej ew. przebywania w zakładzie karnym (areszcie śledczym) - przy zachowaniu procedury przewidzianej w powołanych wyżej przepisach, miała zagwarantowane prawo do czynnego udziału w postępowaniu, co tym samym bezpodstawnym czyni zarzuty wskazujące na istnienie podstaw wznowieniowych w przypadku decyzji Komisji. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r.. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret) przez błędną wykładnię i uznanie, że R.N. posiada przymiot strony postępowania przed Komisją, w sprawie dotyczącej kontroli decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 11 października 2013 r., nr 387/GK/DW/2013, podczas gdy skarżący R.N. nie mógł być adresatem ww. decyzji zmieniającej decyzję reprywatyzacyjną, gdyż jako nabywca roszczeń do nieruchomości warszawskiej nie posiadał interesu prawnego w sprawie, przez co nie mógł być stroną postępowania dekretowego zakończonego przyznaniem prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób nie pozwalający na kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia, z uwagi na oparcie go o argumentację odwołującą się do przesłanek pozanormatywnych i nieznajdującą podstaw w materiale dowodowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw wydanego orzeczenia. 4. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z przekroczeniem granic konkretnej sprawy z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o bezpośrednie odwołanie się do stanu ukształtowanego w ramach odrębnej decyzji organu, w ramach której dokonano kontroli decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji Komisji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 49 § 1 k.p.a. zezwala na zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji. Regulacja art. 16 ust. 3 ustawy jest właśnie takim przepisem szczególnym i przewiduje wprost możliwość zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego - Ministerstwa Sprawiedliwości. W tej sprawie wszczęcie postępowania rozpoznawczego przed Komisją miało miejsce w dniu 22 czerwca 2017 r. Postanowienie o wszczęciu postępowania zostało ogłoszone w dniu 22 czerwca 2017 r. w trybie art. 16 ust. 3 ustawy. W podanej dacie Komisja poinformowała również strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej - wśród poinformowanych stron znajdował się m.in. skarżący R.N. Następnie, po zamknięciu rozprawy w dniu 30 sierpnia 2017 r. Przewodniczący Komisji, działając w trybie art. 10 § 1 k.p.a. powiadomił strony o zakończeniu postępowania rozpoznawczego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz przedstawienia własnego stanowiska, w terminie 14 dni od zamknięcia rozprawy. Nie można zatem uznać, jakoby R.N. został pozbawiony możności ochrony swych interesów oraz czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed Komisją. Tryb doręczenia zastosowany przez Komisję odpowiadał prawu i było ono skuteczne wobec wszystkich stron postępowania, niezależnie od ich ewentualnego osadzenia w areszcie śledczym. W konsekwencji, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy, przez uchylenie decyzji z uwagi na uznanie, że jedna ze stron – R.N. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu przed Komisją, gdyż w dacie procedowania organu był pozbawiony wolności, a Komisja nie zapewniła mu należytej możliwości działania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skarżący nie wykazał, jak również brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Komisję w zakresie dotyczącym zawiadamiania stron postępowania o aktach i czynnościach w toku postępowania rozpoznawczego. Niezależnie od powyższego Komisja podniosła, że R.N. nie był stroną postępowania dekretowego zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej. Był natomiast adresatem decyzji zmieniającej. Skoro zaś nie był adresatem decyzji reprywatyzacyjnej (nie był w ogóle stroną tego postępowania), a jako nabywca roszczeń do nieruchomości warszawskiej po wydaniu decyzji dekretowej nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej, to nie powinien być również stroną danego postępowania. Z niekwestionowanych przez Sąd ustaleń wynika, że R.N. nie był byłym właścicielem nieruchomości dekretowej, ani spadkobiercą takiego właściciela. Prawnie istotnym w sprawie sprzedaży praw i roszczeń jest to, iż przepisy dekretu, ani inne przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nie regulowały skutków nabycia praw (roszczeń) do nieruchomości w trybie zawarcia umów o charakterze cywilnoprawnym. Żaden przepis dekretu nie przewidywał możliwości przeniesienia praw do bycia stroną postępowania dekretowego. Skarżący swój interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony postępowania dekretowego, wywodzi z czynności prawnej, mocą którą "wszedł" w prawa do nieruchomości przyznane innemu podmiotowi na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej. Zdaniem Komisji, do kręgu osób uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu z art. 7 ust. 1 dekretu nie należą nabywcy praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej w drodze cywilnoprawnej, która stanowi akt stosowania prawa. Skoro R.N. nie posiadał przymiotu strony postępowania dekretowego zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, to wydanie decyzji przez Komisję nie dotyka jego interesów prawnych. Skarżącemu nie przysługiwał nigdy przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i zakończonym wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, jak i w postępowaniu następczym wobec niej - prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, zdaniem Komisji, sposób sformułowania uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku nie pozwala na jednoznaczne odczytanie motywów, którymi kierował się Sąd wydając orzeczenie, z uwagi na liczne sformułowania, które odwołują się do przesłanek nieobiektywnych, pozaprawnych i nieudowodnionych. Sąd I instancji w ramach uzasadnienia zawarł bowiem negatywnie nacechowane sformułowania, jakoby Komisja "procedowała w obu ww. sprawach w sposób tendencyjny, pośpieszny, nacechowany na rozgłos medialny" czy "Żaden z ww. zarzutów, poza kolokwialnymi stwierdzeniami, nie został poparty merytoryczną argumentacja prawną" oraz "W kontrolowanej sprawie jest wiele aspektów prawnych, które wymagają weryfikacji, ewentualnie normatywnego rzeczowego poparcia, bez konieczności odnoszenia się do populistycznych, lecz nie merytorycznych i uchybiających powadze organów Państwa wystąpień." Uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa dla powołanego wyżej stanowiska, co pozbawia stronę informacji o przesłankach prowadzących do wydanego rozstrzygnięcia. Następnie Komisja podniosła, że Sąd oparł rozstrzygnięcie na rzekomych wadach tkwiących w innej decyzji Komisji, która odnosiła się do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r., nr 213/GK/DW/2013. Prawidłowość decyzji Komisji z 18 września 2017 r. kontrolującej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2013 r. została oceniona w ramach wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie pod sygn. I SA/Wa 652/18. W sprawie, w której zapadł objęty niniejszą skargą kasacyjną wyrok, przedmiotem orzekania była natomiast inna decyzja Komisji, która dotyczyła kontroli decyzji zmieniającej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zdaniem Sądu, decyzja została wydana po decyzji Komisji kontrolowanej w ramach sprawy prowadzonej pod sygn. I SA/Wa 652/18. Sąd wojewódzki nie mógł zakresem orzekania w jednej sprawie objąć dwóch różnych decyzji administracyjnych, co jednak uczynił, jak wynika wprost z uzasadnienia wyroku. Wśród motywów prowadzących do przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia było odwołanie się do rozstrzygnięcia wydanego w sprawie innej, aniżeli objęta zakresem przedmiotowym kontroli w sprawie prowadzonej pod sygn. I SA/Wa 655/18. W niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na niewskazanie wprost komu (jakiej stronie) odmówiono ustanowienia prawa wieczystego w określonym udziale. Kontrolowana przez Sąd w postępowaniu prowadzonym pod sygn. I SA/Wa 655/18 decyzja wydana przez Komisję, rozstrzygnięcia co do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu wszak w ogóle nie zawierała. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, dodatkowo wnosząc o zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć R.N. Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., sygn. I SA/Wa 655/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć R.N., a następnie podjął je z udziałem następcy prawnego zmarłego postanowieniem z 26 września 2023 r. Pismem z 22 grudnia 2025 r. Spółka, wobec uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22, uzupełniła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc dodatkowo o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów, podkreślając, że z brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wynika, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej było możliwe jedynie wówczas gdy występował związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy: (i) wydaniem decyzji, (ii) wystąpieniem okoliczności sprzecznych z interesem społecznym lub celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Na kanwie tego postępowania oczywistym jest, że skutki takie nie wystąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jakkolwiek nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty są uzasadnione. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że decyzja Komisji podlega uchyleniu ze względów formalnych, w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, albowiem R.N., będący beneficjentem decyzji z 11 października 2013 r., zmieniającej decyzję dekretową z 27 czerwca 2013 r., nie brał bez swej winy udziału w postępowaniu przed Komisją. Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest zatem rozważenie, czy R.N. był stroną postępowania przed Komisją i powinien w związku z tym brać w nim udział, a następnie czy udziału tego istotnie został pozbawiony, co zrealizowało przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 7 dekretu, odwołujący się do tego, że jako nabywca spadku R.N. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu przed Komisją, nie był też adresatem decyzji dekretowej, kontrolowanej przez Komisję. W uzasadnieniu tego stanowiska Komisja w szczególności odwołała się do stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22 i podniosła, że źródłem interesu prawnego w sprawie może być przepis prawa materialnego, a nie skutki czynności prawnej. Skoro podstawą prawną wyroku Sądu I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., to nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) bądź c) p.p.s.a., przepisów tych Sąd I instancji nie zastosował. Odnosząc się do kwestii legitymacji R.N. w postępowaniu przed Komisją Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na obecnym etapie postępowania, brak jest konieczności rozstrzygania, czy nabywca spadku ma własny interes prawny w postępowaniu dotyczącym nieruchomości warszawskiej. Problem legitymacji procesowej R.N. nie dotyczy wszak postępowania przed organem dekretowym. Postępowanie przed Komisją jest postępowaniem szczególnym, którego przedmiotem jest kontrola innej decyzji, w tym przypadku decyzji zmieniającej decyzję dekretową. Należy w związku z tym dostrzec, że R.N. był adresatem decyzji zmieniającej decyzję dekretową, czyli decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 11 października 2013 r. Decyzja ta była do niego skierowana, albowiem w decyzji tej Prezydent m. st. Warszawy w pkt 1 odrzekł o zmianie za zgodą stron ostatecznej decyzji tego organu z 27 czerwca 2013 r. w ten sposób, że ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6307 części zabudowanego gruntu o powierzchni 2113 m2 nieruchomości przy ul. [...] na rzecz R.N. w udziale wynoszącym 0,31535 części i na rzecz J.P. w udziale wynoszącym 0,31535 części. Niezależnie od prawidłowości tego rozstrzygnięcia, zostało ono skierowane do określonych podmiotów, orzeczono w nim o uprawnieniach tych podmiotów, wobec czego w postępowaniu kontrolującym prawidłowość tego rozstrzygnięcia, podmioty te mają status strony, mają bowiem prawo czynnie uczestniczyć w postępowaniu weryfikującym i bronić swoich interesów. Stroną postępowania jest podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Zasadniczo źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. Nie jest jednak kwestionowane w doktrynie i praktyce stosowania art. 28 k.p.a. na gruncie postępowań nadzwyczajnych, mających na celu weryfikację decyzji dotychczasowej (co ma wszak miejsce w postępowaniu przed Komisją), że stroną takiego postępowania, niezależnie od rzeczywistej legitymacji materialnoprawnej, jest także osoba, do której decyzja została skierowana (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 157, teza 8). Na tej zasadzie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoby, o których prawach rozstrzyga decyzja kontrolowana przez Komisję, mają w postępowaniu przed Komisją status strony, uchylenie takiej decyzji lub pozostawienie jej w obrocie prawnym oddziałuje bowiem na ich sytuację prawną. Z tego względu status strony posiadał w postępowaniu przed Komisją również R.N. Nie jest skuteczny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy, ze wskazaniem na dokonywanie przez Komisję zawiadomień w trybie ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Zastosowanie tego trybu, niewątpliwie przewidzianego w art. 16 ust. 3 ustawy, nie ma jednak zastosowania w stosunku do osób tymczasowo aresztowanych czy pozbawionych wolności. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Komisję stanowił, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Przepisy ustawy zawierają taką regulację szczególną właśnie w art. 16 ust. 3, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Zawiadomienie albo doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy jest przepisem szczególnym względem przepisów k.p.a. regulujących zasady zawiadamiania stron w postępowaniu administracyjnym i zasady doręczania pism. Relacja lex specialis-lex generalis ma jednak charakter przechodni, to znaczy, że przepis będący przepisem szczególnym w odniesieniu do regulacji ogólnej, sam może być kwalifikowany jako lex generalis względem innej regulacji o charakterze kolejnego wyjątku, będącej lex specialis. Relacja przepis ogólny - szczególny opiera się na tym, że przepis szczególny wprowadza odmienną regulację dla określonych stanów faktycznych bądź wobec określonych podmiotów, regulując ich prawa i obowiązki w sposób odmienny od regulacji wyjściowej (ogólnej). Ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy nie regulują sposobu doręczania korespondencji urzędowej osobom tymczasowo aresztowanym. Regulację w tym zakresie zawierają przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 911 z późn. zm., dalej: k.k.w.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania (Dz. U. poz. 2290, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 216 § 1 k.k.w., tymczasowo aresztowany nie może posiadać środków łączności, urządzeń technicznych służących do rejestrowania i odtwarzania informacji oraz sprzętu komputerowego. Przepis art. 217c § 1 k.k.w. stanowi natomiast, że tymczasowo aresztowany nie może korzystać z innych niż samoinkasujący aparat telefoniczny środków łączności. Zasady doręczania korespondencji urzędowej osobom tymczasowo aresztowanym reguluje art. 217b k.k.w., który w szczególności w § 4 stanowi, że korespondencję taką administracja aresztu śledczego doręcza tymczasowo aresztowanemu, który podpisem i datą potwierdza jej odbiór. W przypadku odmowy potwierdzenia czyni się o tym wzmiankę na piśmie urzędowym lub potwierdzeniu odbioru. Zgodnie z § 20 rozporządzenia, korespondencję adresowaną do tymczasowo aresztowanego doręcza mu wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik; w przypadku odmowy przyjęcia przez tymczasowo aresztowanego korespondencji odsyła się ją do nadawcy. W stosunku do osób tymczasowo aresztowanych istnieje zatem szczególna regulacja na poziomie ustawowym, która reguluje zasady doręczania korespondencji urzędowej, do jakiej należy zaliczyć zawiadomienia i decyzje wydawane przez Komisję. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że przepis art. 16 ust. 3 ustawy usuwa zastosowanie tej regulacji szczególnej, dotyczącej osób znajdujących się w specyficznej sytuacji w postępowaniu przed Komisją. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy nie zawiera literalnie postanowienia o wyłączeniu stosowania wskazanych przepisów kodeksu karnego wykonawczego w postępowaniu przed Komisją, do przyjęcia takiego wyłączenia nie uprawnia również zastosowanie ogólnych reguł kolizyjnych. Wskazane regulacje zawarte są w aktach prawnych takiej samej rangi (ustawa), przy czym regulacja kodeksu karnego wykonawczego ma charakter szczególny, zatem regulacja ustawy jej nie wyłącza, zgodnie z zasadą lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. Zasadny i dający podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. rozważany w kontekście argumentów uzasadnienia skargi kasacyjnej, powołujących się na pominięcie przez Sąd I instancji, że Komisja poinformowała R.N. o wszczęciu postępowania rozpoznawczego oraz o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z aktami oraz przedstawienia stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Komisji, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala w istocie na weryfikację tezy, że strona postępowania została pozbawiona udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący R.N. był stroną postępowania przed Komisją i jego uprawnienia procesowe powinny być zrealizowane Ocena, że tak się nie stało nie została jednak poparta wskazaniem na konkretne uchybienia. Sąd I instancji uznał, że kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Uzasadnienie wyroku nie zawiera jednak przedstawienia okoliczności faktycznych, ilustrujących przebieg postępowania z punktu widzenia realizacji zasady zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera zatem stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji (uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Argumentacja Sądu I instancji odnosi się do obu wydanych w sprawie decyzji (dotyczących decyzji dekretowej i decyzji zmieniającej), na co wskazuje już początek motywów Sądu I instancji, że "obie decyzje Komisji" podlegają uchyleniu z przyczyn formalnych oraz późniejsza argumentacja. Poza granicami sprawy pozostają zatem argumenty Sądu I instancji, odwołujące się cech i treści decyzji Komisji dotyczącej decyzji dekretowej Prezydenta z 27 czerwca 2013 r. W odniesieniu do decyzji kontrolowanej brak jest natomiast odniesienia się do zawartości akt administracyjnych. Sąd I instancji nie zidentyfikował czynności organu istotnych z punktu widzenia realizacji praw procesowych strony i nie sprawdził, czy zostały one dokonane w sposób prawidłowy. Tymczasem akta postępowania wskazują na kierowanie korespondencji przez Komisję dla skarżącego R.N. na adres Aresztu Śledczego w W., a następnie w W. Za pośrednictwem Dyrektora AŚ w W. do skarżącego zostało skierowane w dniu 6 lipca 2017 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie o wniesieniu zażalenia na jedno z postanowień Komisji zostało przesłane dla skarżącego na adres aresztu, a potwierdzenie jego odbioru nastąpiło 20 lipca 2017 r. (T. II, k. 215 i T. V, k. 1339 akt administracyjnych). W aktach znajduje się też pismo z 11 lipca 2017 r. (T. I, k. 197 akt administracyjnych), opatrzone potwierdzeniem odbioru przez skarżącego, dotyczące zawiadomienia o wniesieniu zażalenia na postanowienie o zabezpieczeniu. Również zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy zostało przez skarżącego odebrane w dniu 16 sierpnia 2017 r. (T. II, k. 387). Te okoliczności faktyczne nie zostały przez Sąd I instancji uwzględnione i ocenione z punktu widzenia zastosowanej przesłanki wznowienia. Sąd nie ocenił tej przesłanki również z uwzględnieniem faktu, że skarżący wniósł końcowo skutecznie skargę na decyzję. Skoro za jedyną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., to szczegółowy opis czynności organu, a następnie ich kwalifikacja z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zasadnicze znaczenie dla weryfikacji stanowiska Sądu I instancji. Braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie mogły zostać usunięte przez Sąd II instancji, ponieważ Sąd I instancji nie zawarł w tym zakresie żadnych ustaleń i ocen. Z tego powodu konieczne jest ponowne rozpoznanie skarg przez Sąd I instancji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej część i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając sytuację za szczególnie uzasadnioną z tego względu, że podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiły wyłącznie zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.