VIII SA/Wa 386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Miejski Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej jako "organ I instancji") postanowieniem z [...]stycznia 2018 r. działając na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 148 i art. 149 § 3 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") odmówił M. K. (dalej jako "wnioskodawczyni") wznowienia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, tj. orzeczeniami o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...]września 2008 r. oraz z [...]października 2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni wnioskiem datowanym na [...] czerwca 2017 r. wystąpiła do Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych o wznowienie postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi. Powyższy wniosek został przekazany organowi I instancji jako organowi właściwemu w sprawie w zakresie rozważenia czy zachodzą przesłanki do wznowienia ww. postępowań. Po dokonaniu analizy ww. wniosku, stwierdzić zaś należy, że wnioskodawczyni nie wskazała żadnych ustawowych przesłanek do wznowienia objętych wnioskiem o wznowienie postępowań. Pismem z [...] stycznia 2018 r. wnioskodawczyni wniosła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 154, art. 155, art. 6, art. 7, art. 35, art. 36, art. 107 k.p.a. Wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz usunięcie wad prawnych, którymi zostały obarczone orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...] października 2011 r. Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej jako "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż wniosek strony nie jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postepowania enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Niewskazanie we wniosku żadnej podstawy wznowienia postępowania skutkuje odmową wznowienia postępowania. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Pismem z 9 kwietnia 2018 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez swoją matkę jako pełnomocnika (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...] października 2011 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty wskazane w uprzednio złożonym odwołaniu. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez zignorowanie bardzo ważnego interesu osoby niepełnosprawnej, art. 8, art. 9, art. 125 § 3, art. 128, art. 235 oraz art. 237 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zarzuciła organom obu instancji lakoniczność uzasadnień ich rozstrzygnięć. Organy błędnie też uznały, że skarżąca wnosiła o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. Skarżąca nigdzie bowiem w swoim wniosku nie sformułowała takiej podstawy prawnej. Jeśli zaś organ miał wątpliwości co do intencji wniosku, to powinien co najmniej zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie o odmowie wznowienia postępowań naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest zaś w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji co najmniej przedwcześnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób intencji skarżącej zawartej we wniosku z 12 czerwca 2017 r., inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca w ww. piśmie wniosła o wznowienie postępowania w sprawie wydania orzeczeń o niepełnosprawności w związku z rażącym naruszeniem prawa, jakich dopuścił się organ I instancji. Wniosła o usunięcie powstałych wad prawnych i wydanie orzeczeń zgodnie z ustalonym stanem faktycznym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Sądu, wbrew temu co wywiodły organy obu instancji, z ww. pisma nie wynika jednoznacznie, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowań w sprawie wydania orzeczeń o niepełnosprawności. Z przedmiotowego pisma wynikać bowiem również może, że skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowych orzeczeń w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe zauważył nawet radca prawny organu I instancji w opinii z 11 stycznia 2018 r., znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. W tej sytuacji, organ I instancji powinien więc co najmniej zwrócić się do skarżącej jako strony postępowania o jednoznaczne i ostateczne sprecyzowanie jej żądania. Organ I instancji nie podejmując jednak żadnych kroków w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżącej uznał, że ww. pismo stanowi jej wniosek o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, tj. orzeczeniami o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...]października 2011 r. Działając w powyższy sposób organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji powyższego nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia. Organ odwoławczy utrzymując zaś w mocy ww. rozstrzygnięcie i podzielając co do zasady argumentację organu I instancji uchybił dodatkowo art. 138 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że również z zażalenia skarżącej nie wynikało w jednoznaczny sposób, że jej intencją było jedynie wznowienie postępowania w sprawach zakończonych orzeczeniami o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...] października 2011 r. Charakter zaś rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz: T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności jakie istnieją w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie istnieją więc poważne i uzasadnione wątpliwości czy skarżąca złożyła w wniosek o wznowienie postępowań, czy też o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznych, czy też jej faktyczną intencją było może złożenie wniosków zarówno o wznowienie ww. postępowań, jak również o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości niezbędnym jest uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Sąd administracyjny nie może bowiem ustalać stanu faktycznego sprawy za organy administracji. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji obowiązany będzie wezwać skarżącą w celu jednoznacznego sprecyzowania i wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Dopiero zaś po wyjaśnieniu powyższych wątpliwości organ ten będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie w kwestii niezgodności z prawem decyzji ostatecznych, tj. orzeczeń o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...] października 2011 r. W związku z powyższym, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak w wyroku.