VIII SA/Wa 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") nr [...] z [...] listopada 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2017 r. uchylającej z urzędu decyzję nr [...] z [...] listopada 1997 r. Wójta Gminy [...] zezwalającą na budowę budynku magazynowo – mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. i J. we wsi R., gm. [...] nr ew. dz. [...] i [...], obręb [...]oraz zmieniającą decyzję nr [...] z [...] stycznia 2005 r. zatwierdzającą projekt zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego (15 - lokalowego). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako "P.b."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 1997 r. zezwolił na budowę budynku magazynowo – mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. i J.we wsi R., gm. [...] nr ew. dz. [...] i [...], obręb [...] . Następnie decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. zatwierdził projekt zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego 15 - lokalowego) na rzecz inwestorów J. K. i E. K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji") decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. uchylił z urzędu w trybie art. 36a P.b. decyzję nr [...] z [...] listopada 1997 r. Wójta Gminy [...] zezwalającą na budowę budynku magazynowo – mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. i J. we wsi R., gm. [...] nr ew. dz. [...] i [...], obręb [...] oraz zmieniającą decyzję nr [...] z [...] stycznia 2005 r. zatwierdzającą projekt zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego (15 - lokalowego). Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie złożył skarżący. Pismem z 28 września 2017 r. Wojewoda wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi na ww. wezwanie. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że był zobowiązany ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. W związku z powyższym wezwał skarżącego do wskazania skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego z którego wywodzi on swój interes prawny w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 1997 r., zmienionej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. oraz jaki interes prawny został naruszony poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeanalizowaniu odwołania, jak również całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Na tej zaś podstawie należy uznać, że skarżący nie jest stroną postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. W związku z powyższym skarżący nie posiada interesu prawnego związanego z wydaniem decyzji organu I instancji. Zasadnym jest więc umorzenie postępowania odwoławczego od ww. decyzji. Pismem z 4 grudnia 2017 r. skarżący wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego nie zgadzając się z pozbawieniem go przymiotu strony w ww. postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Procesową podstawę podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 k.p.a., określający rodzaje decyzji wydanych w wyniku postępowania odwoławczego, a konkretnie pkt 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec tego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por.: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2016, stan prawny na 5 grudnia 2016 r.). Kluczową zatem dla oceny podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżącemu przysługiwała legitymacja procesowa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia ww. kwestii, a tym samym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda ograniczył się bowiem jedynie do wezwania skarżącego do wykazania przez niego interesu prawnego w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 1997 r., zmienionej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. Działając w ten sposób organ odwoławczy przerzucił w całości obowiązek ciężaru dowodu w wykazaniu przedmiotowego interesu prawnego na skarżącego. Wojewoda sam nie podjął zaś wyczerpujących kroków w celu ustalenia czy skarżącemu może przysługiwać interes prawny w ww. sprawie. Zauważyć należy, że wbrew temu, co podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, nie mógł on dokonać przeanalizowania całego zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w całości, z takiej chociażby przyczyny, że nie dysponował pełnymi aktami administracyjnymi postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy R. z [...] listopada 1997 r. nr [...] oraz decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Do dnia przeprowadzenia rozprawy przez Sąd, pomimo stosownego wezwania, organ odwoławczy również nie przedstawił całości ww. akt administracyjnych sprawy. Jak bezspornie wynika z decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., została ona doręczona również skarżącemu. Organ I instancji uznał więc skarżącego za stronę tego postępowania. Wojewoda zaś, nie dysponując całością akt sprawy, pozbawił jednak skarżącego przymiotu strony i umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazać należy, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu P.b. mają co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zmian dotyczących pozwolenia na budowę, o ile te zmiany będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości. Nie można jednak wykluczyć, że jeżeli zmiany o które zawnioskował inwestor, będą na tyle daleko idące, że mogłyby prowadzić do powstania nowego obiektu budowalnego, to stroną w takim postępowaniu mogą być zarówno nowe podmioty, jak i te, które były stronami postępowania w sprawie pierwotnego pozwolenia na budowę. Warunkiem jest oczywiście to, aby znajdowały się one w kręgu podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 P.b. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak nawet żadnych rozważań w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego o którym mowa w ww. przepisie P.b., ograniczając te rozważania do interesu prawnego o którym mowa jedynie w art. 28 k.p.a. Przede wszystkim zaś, nie wyjaśnił w żaden sposób, w jakim charakterze występował skarżący w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez organ I instancji. Nie podjął z urzędu żadnych czynności aby kwestię tę wyjaśnić, tak aby nie było żadnych wątpliwości, czy skarżący nie jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 P.b. Również na podstawie przekazanych przez organ odwoławczy, niekompletnych akt administracyjnych, kwestii tej nie można w sposób jednoznaczny ustalić. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję uchybił dodatkowo art. 138 § 1 k.p.a. Charakter bowiem rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz: T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności jakie istnieją w niniejszej sprawie. Za co najmniej przedwczesne uznać więc należy, przed zebraniem i rozpatrzeniem w całości niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie materiału dowodowego, umorzenie przez Wojewodę postępowania odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Wojewoda mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. winien w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zebrać w całości materiał dowodowy sprawy poprzez skompletowanie akt administracyjnych niezbędnych do ustalenia czy skarżący posiada interes prawny w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z [...] listopada 1997 r., zmienionej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. Następnie będzie mógł zaś dopiero, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonać swobodnych a nie dowolnych rozważań w tej kwestii i wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.