II OSK 2847/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1319/18 w sprawie ze skargi C.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1319/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Wójt Gminy C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C.W. i Z.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. złożył skarżący. Na skutek tego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z z 2017 r., poz. 1332), Wojewoda Śląski stwierdził, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na znaczny upływ czasu. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że działki skarżącego nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Odległość spornej inwestycji od działek skarżącego nr [...], nr [...] i nr [...] wynosi odpowiednio ok. 174 m, ok. 212 m i ok. 230 m. W ocenie organu wskazane wyżej działki nie znajdują się także w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek. Zdaniem organu skarżący może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, w odniesieniu do kwestii dojazdu do działki inwestorów nr [...], że dojazd do tej działki przez część działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, nie wpływa na ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...] w związku z realizacją spornej inwestycji. Organ ten powołał się także na pismo Urzędu Gminy C. z dnia 30 marca 2017 r., z którego wynika, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę C. Wskazano także, że w stosunku do części działki nr [...] zajętej pod drogę ul. [...] toczy się przed właściwym sądem z wniosku Gminy postępowanie o nabycie własności w drodze zasiedzenia. Podsumowując organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego, wobec braku elementu podmiotowego, postępowanie podlegało umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł wymieniony na wstępie skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, skoro decyzja jest sprzed daty wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego, wprowadzającej zawężone pojęcie strony (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), to ustalenie czy skarżącemu przysługuje przymiot strony winno być oparte na art. 28 k.p.a. Skarżący podkreślił, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną, lecz działką na której położony jest budynek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena przymiotu strony skarżącego jest prawidłowa. Sąd wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem aby postępowanie mogło być wszczęte musi on istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, który skarżący złożył po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane w lipcu 2003 r. Zdaniem Sądu w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Dalej Sąd przytoczył przepisy art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a następnie zaznaczył, że skarżący swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek o nr ewid. [...], a zwłaszcza działki nr ewid. [...], której, jak wynika z ustaleń organu, fragment stanowi ul. [...] – drogę wewnętrzną przez którą wraz z ul. [...] i ul. [...] (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. [...]. Okolicznością niewątpliwą jest, że taki dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia oddalony przez sąd powszechny wniosek Gminy C. o zasiedzenie części działki nr ewid. [...] (sygn. akt I Ns [...]). Dalej Sąd przytoczył ustalenia organu odwoławczego co do położenia działek skarżącego w stosunku do działki zainwestowanej, a następnie wyjaśnił, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Wyjaśnił także, że z przepisu § 14 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 1995 r. Nr 10, poz. 46), który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ewid. [...] (ani innych należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 1996 r. Zaś argumentacja, że skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego statuującego jego legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg podmiotów mających status strony winien być ustalony zgodnie jedynie z treścią powyższego przepisu prawnego, podczas gdy dopuszczalnym jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony, w oparciu także o treść art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumentację na poparcie ww. zarzutu. W szczególności podniósł, że w przedmiotowej sprawie przymiot strony nie może być ustalony jedynie w oparciu o treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a to z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji został już złożony po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej w lipcu 2003 r. Dodał także, iż o jego interesie prawnym w tej sprawie przesądza choćby art. 140 k.c. gwarantujący właścicielowi prawo do swobodnego korzystania z rzeczy - w tym przypadku z nieruchomości. Pismem z dnia 20 maja 2019 r., w uzupełnieniu braków skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, natomiast skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut opisany w petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a., stanowiąc, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W razie postępowania w sprawie, którego wszczęcie następuje na żądanie jednostki, zastosowanie ma druga norma prawna zawarta w art. 28 k.p.a. Przyznanie jednostce prawa do skutecznego prawnego żądania wszczęcia postępowania w sprawie obwarowane jest przesłanką posiadania przez nią interesu prawnego lub obowiązku. Norma 28 k.p.a. ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony nie daje podstaw materialnoprawnych do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku, a zawierając normy prawne o charakterze niesamoistnym wymaga współstosowania z przepisem prawa materialnego. W tym wypadku to przepisy prawa materialnego kształtują podstawy prawne przyznania jednostce interesu prawnego lub nałożenia na jednostkę obowiązku. W sprawach udzielenia pozwolenia na budowę podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ustalenie interesu prawnego nie opiera się wyłącznie na tytule prawnym do nieruchomości, ale jest ograniczone do znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyznaczono pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, stanowiąc, że: "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Regulacja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odsyła do przepisów odrębnych. Na system przepisów odrębnych składają się nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również przepisy innych ustaw, przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w kodeksie cywilnym. Wymaga też uwzględnienia art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który wprost pozostaje w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowiącego o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przyznanie jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z przepisów ustaw materialnoprawnych interesu prawnego. Przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie te same reguły jakie obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym. Jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć interes prawny wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia czy brała udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy tego udziału była pozbawiona. Nie przesądza też o przyznaniu interesu prawnego to, czy ten interes prawny przysługiwał jej w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Organ administracji publicznej ocenia czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności. W skardze kasacyjnej wyprowadzono podstawy do samoistnego stosowania art. 28 k.p.a. Argumentem było odesłanie do zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a to z uwagi na to, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została wydana przed wejściem w życie dodanego ust. 2 do art. 28 wyznaczającego krąg podmiotów, którym przyznano interes prawny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.: "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w nowej sprawie: sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Do tego postępowania nie ma zastosowania art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie wyprowadzono w niej z przepisów prawa materialnego interesu prawnego skarżącego. Powołanie się na art. 140 kodeksu cywilnego (strona 5 skargi kasacyjnej) nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę z faktu dojazdu do domu jednorodzinnego przez drogę wewnętrzną usytuowaną na nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu. Kwestia tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela nieruchomości na której usytuowana jest droga wewnętrzna, do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.