II SA/Wr 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Michał Melnyczenko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki trzech garaży blaszanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].08.2016 r., nr [...] PINB Powiatu [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazał J. G. (dalej: strona lub skarżący), rozbiórkę trzech garaży blaszanych (opisanych numerami: 1, 2 i 4 na szkicu) o wymiarach 5mx3mx2,15m każdy, wybudowanych na posesji przy ul. [...] (dz. nr [...]) w [...]. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w latach 2007 do 2009 na opisanej posesji wybudowano bez zgody właściwego organu pięć garaży konstrukcji metalowej, z których trzy z nich, o numerach 1, 2 i 4 oznaczono na sporządzonym szkicu, wybudował J. G., co potwierdził podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...].10.2016r. Organ opisał objęte nakazem rozbiórki garaże, jako posiadające blaszane wrota, dachy płaskie z blachy trapezowej, wsparte na ścianach. Ściany tych obiektów wykonane są z blachy trapezowej przymocowanej do kształtowników metalowych. Podłogę stanowi płyta betonowa. W podjętej procedurze naprawczej PINB wyjaśnił, że wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego o opinię dotycząca zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi pytany organ stwierdził, że zgodnie z zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].10.2008 r. uchwalonego przez Radę Miejską w [...] (uchwała nr [...]), garaże na tym terenie mogą być realizowane wyłącznie jako wielostanowiskowe, podziemne lub zagłębione na minimum 1,50m poniżej poziomu terenu i przykryte nasypem ziemnym lub płytą użytkową. Ponadto należy ograniczyć rozwój kubaturowego zainwestowania. Ustalenie to nie odnosi się do garaży wbudowanych w kubatury obiektów. Wobec stwierdzenia, że garaże stanowiąc obiekty kubaturowe są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, organ nadzoru uznał, że nie występują podstawy do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W takim przypadku zobligowany był do nakazania ich rozbiórki. Opisana decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez J. G., została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...], decyzją z dnia [...].01.2018 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie było możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na analizę akt sprawy wskazał, że garaże są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] w [...] (uchwała nr [...]), zgodnie z którym aktualnie działka na której znajdują się garaże jest położona na terenie oznaczonym symbolem U/MW, MN 1, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono: 1) teren zabudowy usługowej, 2) tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jedno - oraz wielorodzinnej. Jako przeznaczenie uzupełniające ustalono: 1) istniejące i projektowane mieszkania wybudowane w obiekty usługowe, 2) ogólnodostępne parkingi. Ponadto wskazano, iż o ile ustalenia indywidualne nie stanowią inaczej w części terenów stanowiącej przestrzeń publiczną ustala się zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (...). Z uwagi na niezgodność lokalizacji garaży blaszanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie procedury określonej w art. 48 u.p.b. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez stronę w odwołaniu, a dotyczącej braku trwałego związania garaży z gruntem, organ ten wyjaśnił, że stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego w kwestii interpretacji pojęcia trwałego związania z gruntem jest co do zasady jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Wyznacznikami zaś zapewniającej obiektowi trwałe połączenie z gruntem stabilności są w istocie jego parametry. O trwałości związania z gruntem nie przesadza zatem to czy urządzenie posiada fundament i czy jest on zagłębiony w ziemi, czy też posiada tzw. "płytę fundamentową", nie decyduje też o tym technika i technologia w jakiej konstrukcja ta jest wykonana, lecz trwałość posadowienia. Natomiast odnosząc się do kwestii ilości garaży organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...].10.2016 r. odwołujący potwierdził, że wybudował trzy garaże tj.: nr 1, 2 i 4. Zatem nie istnieją wątpliwości w kwestii ustalenia inwestora czy też ilości wykonanych przez niego garaży blaszanych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania majce istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 1 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia zarówno przez organ administracji I stopnia, jak i organ odwoławczy pełnego materiału dowodowego w sprawie w skutek nieprzeprowadzenia rzetelnych oględzin konstrukcji stalowych, mimo przedłożenia przez skarżącego wraz z odwołaniem dokumentacji fotograficznej spornych konstrukcji, w konsekwencji czego nie został ujawniony fakt posadowienia przez skarżącego na gruncie dwóch a nie trzech konstrukcji stalowych nazwanych w decyzji garażami, w skutek czego błędnie nakazano rozbiórkę "trzech garaży", a także błędnie zaklasyfikowano konstrukcje jako garaże, które - jako obiekty budowlane posadowione bez uzyskania pozwolenia na budowę - mogły być zdaniem organu administracji przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki, co tym samym zasadnie pozwala na postawienie organom obu instancji zarzutu nie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny ujawnionych dotychczas w sprawie dowodów, stanowiących niepełny materiał dowodowy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporne konstrukcje stalowe mają charakter obiektu budowlanego, wymagającego uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna, a której ocena została przez organ administracji całkowicie pominięta w pisemnym uzasadnieniu decyzji, nie potwierdza takiego ustalenia, albowiem lekka stalowa konstrukcja oparta została na standardowych czterech betonowych bloczkach o wymiarze: 12x24x37 cm każdy i przymocowana do nich za pomocą śrub wyłącznie w celu wypoziomowania oraz zabezpieczenie przed przesuwaniem, zaś samego podłoża nie stanowi ani zagłębiony w ziemi fundament, ani tzw. płyta fundamentowa, co wyklucza trwałość ich posadowienia, zbliżając je do obiektów tymczasowych; 3) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny ujawnionych dotychczas w sprawie dowodów, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wydanie nakazu rozbiórki wobec postawionych na posesji przy ul. [...] konstrukcji stalowych zwanych garażami jest w sprawie zasadne, albowiem dotyczy obiektów budowlanych, których budowa nie została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a z powodu sprzeczności budów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest obecnie możliwa ich legalizacja, mimo że obecnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nie wykluczają takiej zabudowy (vide: brak jest bowiem stosownego zakazu wznoszenia konstrukcji kubaturowych w tej części terenu, która nie stanowi przestrzeni publicznej), a jedynie nakazują "ograniczenie rozwoju kubaturowego zainwestowania", co tym samym podważa zasadność decyzji rozbiórkowej; 4) art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób nieuprawniony wizji lokalnej bez uprzedniego prawidłowego zawiadomienia strony skarżącej i jej pełnomocnika o terminie przeprowadzania tego dowodu, który to dowód zmierzał do weryfikacji błędnego stanowiska organu, że skarżący był inwestorem dwóch, a nie trzech konstrukcji blaszanych, tj. jednej o powierzchni odpowiadającej opisanych w decyzji garaży nr 1 i 2 oraz drugiej odpowiadającej powierzchni garażu nr 4, a co w konsekwencji skutkowało niezapewnieniem stronie i jej pełnomocnikowi prawa do udziału w postępowaniu, pozbawiając wyników wizji walorów dowodu zdatnego do czynienia na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego. Ponadto autor skargi zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że konstrukcje stalowe, nazwane w decyzji garażami blaszanymi, mają charakter obiektów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.b., pomimo że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. budowa garaży, za jakie uznane zostały konstrukcje stalowe, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, a którego brak, jak wynika z brzmienia art. 48 ust. 1 u.p.b., nie skutkuje koniecznością nakazania rozbiórki na podstawie ust. 2 i 3 art. 48 u.p.b. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych należało stwierdzić naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a."), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej ustawy Prawo budowlane. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej ustalonym w tym akcie, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w k.p.a. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu pozostającego na zewnątrz administracji może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tak określonych warunkach prawnych nie można - zdaniem Sądu - zaakceptować stanowiska przyjętego przez organy właściwe instancyjne przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że pomimo dwukrotnego wydawania rozstrzygnięć w sprawie, organ I instancji nie ustrzegł się nieprawidłowości przy dokumentowaniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego uzasadniającego nakaz rozbiórki spornych garaży. Analiza akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wskazuje, że pomimo przeprowadzenia czynności kontrolnych na zainwestowanej nieruchomości, tj. w dniach [...].09.2016 r. i [...].06.2017 r., w protokołach nie odnotowano istotnych ustaleń dotyczących "trwałości" związania tych garaży z gruntem. Brak jest przy tym w aktach administracyjnych dokumentacji z kontroli przeprowadzonej w dniu [...].07.2015 r. W aktach znajduje się natomiast sporządzona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna, która przekazano przy piśmie z dnia [...].10.2016 r. Dokumentacja ta nie daje jednak wystarczających podstaw do skontrolowania dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego na nieruchomości w uzasadnieniu decyzji. Co istotne w sprawie, pomimo stwierdzenia w trakcie kontroli w dniu [...].06.2017 r., że garaże nr 1, 2, 3 i 4 (oznaczone na szkicu z protokołu kontroli), posiadają zdemontowane dachy, wrota garażowe oraz pomiędzy garażami 1 i 2 stwierdzono brak ściany, w opisie decyzji organu I instancji z dnia [...].08.2017 r. wciąż jest mowa, że objęte nakazałem rozbiórki garaże posiadają blaszane wrota zaopatrzone w zamki patentowe oraz dachy płaskie z blachy trapezowej ze spadkiem w kierunku granicy działki nr [...]. Jak wskazuje lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powyższe zamiany w stanie faktycznym, będącym podstawą do wydania decyzji rozbiórkowej, zostały opisane przez ten organ, niemniej jednak nie wyciągnięto z tego faktu, żadnych prawnych konsekwencji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W tej sytuacji uchybienia formalne związane z niezebraniem materiału dowodowego w zakresie wybudowanych obiektów wiążę się ściśle z uzasadnionymi wątpliwościami co do prawidłowości zastosowanego przepisu prawa materialnego. Sankcja rozbiórki nie ma przecież wynikać z dowolności czy uznaniowości organu lecz niewątpliwego materiału dowodowego. Na tle niedostatku materiału dowodowego i trudności w ocenie stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy kolejny mankament zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, sprowadzający się do zastosowania sankcji rozbiórki ze względu na niezgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Abstrahując już od tego, że przeprowadzone w tym zakresie ustalenia nie mogą się opierać się na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z kontroli, a także pomijając nawet to, że w przekazanych aktach brak jest powoływanego przez organ I instancji pisma WUAiB z dnia [...].08.2015 r., w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie dokonały prawidłowej analizy sprawy na gruncie ustaleń planistycznych przyjętych uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] w [...]. Po pierwsze, powinny treść planu zestawić z ustaleniami dotyczącymi czasu powstania obiektów. W decyzji podaje się, że do wybudowania spornych garaży doszło w latach od 2007 do 2009. W tej sytuacji organ powinien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie regulacji planu odnoszących się do kategorii zabudowy do zachowania (§ 3 pkt 13) oraz zabudowy do możliwego zachowania (§ 3 pkt 14 uchwały). W tym ostatnim przypadku będą to nie oznaczone na rysunku planu obiekty, których zachowanie nie koliduje z ustaleniami planu. Zachowanie bądź likwidacja tej zabudowy jest uzależniona od woli władającego terenem, bądź niezależnych od planu decyzji administracyjnych. Co istotne w sprawie, pomocną z punktu dla potrzeby prawno-formalnej kwalifikacji i oceny działań skarżącego związanych ze spornymi obiektami może okazać się stanowisko WSA we Wrocławiu wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 04.01.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 593/16. Wyrok ten dotyczył nakazu rozbiórki rozbudowy i nadbudowy boksu śmietnika znajdującego się na tej samej posesji co objęte zaskarżoną decyzją garaże. Sąd uznał wówczas za nietrafnie wymaganie przez organ pierwszej instancji wyraźnego dozwolenia w planie miejscowym na wzniesienie budynku gospodarczego. Wskazał, że zgodna z prawem miejscowym jest zabudowa wyraźnie niezakazana i pozostająca w zgodności z przeznaczeniem terenu, jak przykładowo komórka na opał na terenach budownictwa mieszkaniowego. Stanowi o tym sam plan miejscowy (patrz § 3 pkt 2, 13 i 14 uchwały). Świetle takiego stanowiska, które Skład orzekający w pełni podziela i uznaje, że znajduje zastosowanie również w niniejszym sprawie, skoro niezgodność robót z planem miejscowym nie była oczywista, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie raz jeszcze rozważenie możliwości wdrożenia procedery legalizacyjnej zwłaszcza w aspekcie przywołanych wyżej postanowień planu. Zdaniem Sądu tylko oczywista, jednoznaczna i nie budząca żadnych wątpliwości niezgodność obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego upoważnia organ nadzoru budowlanego do odstąpienia od procedury legalizacyjnej. W badanej sprawie takiej niezgodności w zakresie całości regulacji planu miejscowego organy nie zbadały. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób wymagany prawem stanu faktycznego, naruszając przepisy art. 7, art 77 § 1 k.p.a. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego zostało pogłębione kolejnym uchybieniem dotyczącym stosowania planu miejscowego. Zatem regulacja wskazana w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane została w sprawie zastosowana w sposób co najmniej przedwczesny. Obowiązkiem organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy będzie odpowiednie udokumentowanie stanu faktycznego w aktach administracyjnych, w zakresie który pozwoli dokonać prawidłowej kwalifikacji formalno-prawnej spornych garaży, a zwłaszcza określić sposób związania ich z gruntem. Dopiero właściwie ustalony stan faktyczny pozwoli na rozważanie zastosowania odpowiedniego przepisu prawa materialnego, zaś szczególną uwagę właściwe organ winien zwrócić na odpowiednią interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wpływ na zakres i kierunek ponownego postępowania powinny mieć również pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Przeprowadzonym w tym zakresie ustaleniom faktycznym i ich prawnej kwalifikacji organ powinien dać wyraz w wydanej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzji organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.