II SAB/Po 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Spółki Jawnej z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Gminy O. dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia punktów 1, 2 i 4 wniosku skarżącej z dnia 8 marca 2018 roku, II. stwierdza, że bezczynność organu określona w pkt I powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Gminy O. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 marca 2018 r. M. spółka jawna z siedzibą w [...] zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (k. 3-4 akt administracyjnych) w postaci: 1. wskazania organu czy też osoby, która udzieliła odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2018 r. w sprawie [...] oraz wyjaśnienia przyczyn braku podpisu pod treścią tej odpowiedzi wraz z przedstawieniem uzasadnienia prawnego skutków niepodpisana tejże informacji, 2. kserokopii aktualnej umowy zawartej przez Gminę [...] (zwaną dalej "Gminą") (wraz z wszystkimi jej załącznikami) dotyczącej opracowania, sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] 2017r., [...], 3. kserokopii obowiązujących regulaminów, instrukcji (lub inaczej nazwanych dokumentów) dotyczących procedur, trybu oraz sposobu przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówień publicznych w Gminie powyżej jak i poniżej progu 30.000 euro, 4. wyczerpującej, konkretnej informacji na jakim etapie realizacji jest umowa, o której mowa w pkt 2 - procedura planistyczna, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym, co zostało zrealizowane, w jakiej formie i zakresie (w przypadku otrzymania przez Gminę jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie wnioskodawcy wystąpili o ich kserokopie), 5. kserokopii księgi drogi ul. [...] stanowiącej działkę [...] oraz księgi drogi ul. [...] stanowiącej działkę [...], których obowiązek prowadzenia określa rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), 6. kserokopii uchwał Rady nadającychy nazwy ulicom [...]j oraz [...] oraz kserokopii uchwał Rady zaliczających te drogi do określonej kategorii, 7. informacji o dokonanych wszelkich darowiznach pieniężnych na rzecz Gminy w latach 2016 i 2017 wraz z określeniem kwoty darowizny oraz ewentualnego celu darowizny, o ile takowy został wskazany, oraz informacji na jakie zadania darowizny zostały przez Gminę przeznaczone, 8. informacji o wybudowanych przez Gminę wodociągach na terenie całej gminy w latach 2010-2017 z jakichkolwiek środków (w tym wydatków bieżących) wraz z kserokopią dokumentu będącym podstawą przyjęcia każdego wodociągu (w latach 2010-2017) jako środka trwałego do użytkowania (np.: dokument OT), bądź informacji o wodociągach, które zostały wybudowane przez osoby trzecie oraz przejęte w jakiejkolwiek formie przez Gminę w latach 2010-2017, 9. informacji, czy na terenie Gminy obowiązuje opłata planistyczna (skarżący wystąpili o przedstawienie kserokopii uchwały, jeżeli taka istnieje), Pismem z dnia 22 marca 2018 r. (k. 7-32 akt administracyjnych) wyjaśniono spółce, że ze względu na obszerny zakres merytoryczny, temporalną tematykę objętą pytaniami skierowanymi przez spółkę oraz potrzebę odszukania materiałów w zbiorach archiwalnych, udostępnienie informacji publicznej dotyczącej punktów 1, 2, 4 i 9 wniosku nastąpi w terminie do dnia 27 kwietnia 2018 r. zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na datę pisma tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej "u.d.i.p."). Odnosząc się do punktu 3 wniosku organ przesłał skarżącej kserokopie zarządzeń Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2008 r., z dnia [...] 2008 r., [...] oraz z dnia [...] 2016 r., [...] (Wójt był organem wykonawczym Gminy przed 1 stycznia 2017 r. – zob. uchwałę Rady z dnia [...] 2016 r., [...] w sprawie Statutu Gminy [...] Dz. Urz. Wlkp., poz. [...] – uw. Sądu). W zakresie punkcie 5 wniosku organ wskazał, że dla ulicy [...] oraz ulicy [...] nie są prowadzone książki dróg, ponieważ nie zostały one ujęte w wykazie ulic i nie mają nadanych numerów. Odpowiadając na zapytanie zawarte w punkcie 6 organ przesłał skarżącej kserokopie uchwały Rady z dnia [...] 1991 r., [...] i planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla domów jednorodzinnych [...] w [...]. Odnosząc się do punktu 7 wniosku organ wskazał kwoty i cele dokonanych darowizn pieniężnych przekazanych na rzecz Gminy w latach 2016 i 2017. Organ przesłał także skarżącej kserokopie "druków OT", dotyczące przejęcia sieci wodociągowej na terenie Gminy, zawnioskowane w punkcie 8. Następnie, pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Burmistrz udzielił informacji w zakresie punktów 1, 2, 4 i 9 wniosku (k. 35-40 akt administracyjnych). Odpowiadając na zapytanie zawarte w punkcie 1 wskazał, że omyłkowo skierowano do spółki niepodpisany przez Burmistrza wydruk pisma z dnia 22 stycznia 2018 r. (wysyłano je ponownie). Organ przesłał zawnioskowaną w punkcie 2 kserokopię aktualnej umowy dotyczącej sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z opracowaniem ekofizjograficznym. Odnosząc się do punktu 4 wniosku organ wskazał, że w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r., [...] została spółce udzielona informacja, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne dotyczące zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Podał, że do dnia 3 lutego 2018 r. została wykonana przez projektanta wstępna analiza dokumentów wejściowych, wstępne opracowanie ekofizjograficzne oraz wstępne opracowanie wersji części tekstowej i graficznej studium. Odpowiadając na zapytanie z punktu 9 Burmistrz wskazał, że na terenie Gminy w chwili obecnej nie jest pobierana opłata planistyczna. Następnie pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. opisanym jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wezwała organ do zaniechania naliczenia opłaty 150 zł za udostępnienie informacji publicznej oraz wycofała wniosek z dnia 8 marca 2018 r. w części dotyczącej pytania 9 (k. 43-45 akt administracyjnych). Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. (złożonym w tym dniu w siedzibie organu) M. sp. j., złożyła skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 marca 2018 w części dotyczącej udzielenia niepełnej informacji publicznej na pytania 3 i 6 oraz niezgodnego z prawem przesunięcia terminu jej udzielania pytaniach do pytań 1, 2 i 4 do dnia 27 kwietnia 2018 r., 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, 4. zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej, 5. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu udzielono skarżącej w terminie pełnej i wyczerpującej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W razie uwzględnienia skargi bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek do Burmistrza. Nie ulega wątpliwości, że jest to podmiot zobowiązany do udzielenia przedmiotowej informacji w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Żądane przez spółkę informacje stanowią informację publiczną w myśl przepisów ustawy. Skarżąca swój wniosek skierowała do organu w dniu 8 marca 2018 r. W ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) udzielono skarżącej częściowej odpowiedzi na zadane pytania. W zakresie zaś punktów 1, 2, 4 i 9 (ten ostatni został później wycofany przez wnioskodawcę – uw. Sądu) organ powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że przekazanie informacji na wymienione zapytania nastąpi w terminie do dnia 27 kwietnia 2018 r. Organ wyznaczony przez siebie termin zachował, udzielając spółce odpowiedzi pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Należy jednak w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem możliwość przedłużenia przez organ terminu do udzielenia informacji publicznej wymaga tego, aby wystąpiły obiektywne okoliczności powodujące, że "żądana informacja nie może być udostępniona" w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Rację miała [...] sp. j. twierdząc, że organ nie miał podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. albowiem w żaden sposób nie wykazano, ani nie wynika to z okoliczności, że wnioskowane informacje i dokumenty mogły być udostępnione w podstawowym terminie 14 dni. Analiza odpowiedzi organu z dnia 6 kwietnia 2018 r. (k. 40 akt administracyjnych) prowadzi do wniosku, że organ dysponował zarówno wnioskowanymi dokumentami, jak i wiedzą na temat postępowania dotyczącego zmiany studium uwarunkowań, opłat planistycznych, czy podpisu na dokumencie, który znajdował się w posiadaniu organu. Nie było konieczności zgromadzenia przez organ dodatkowych materiałów i dokumentacji do udzielenia informacji skarżącej, które uzasadniałyby przedłużenie terminu. W ocenie Sądu organ mógł odpowiedzieć spółce na wszystkie zadane pytania już w piśmie z dnia 22 marca 2018 r. Wskazany w art. 13 ust. 2 termin służy przede wszystkim temu, by móc zgromadzić materiały dla udostępnienia żądanej informacji, jeśli jest ona obszerna i wymagająca poszukiwań. Udzielona przez organ odpowiedź nie wskazuje, aby żądane przez skarżącą informacje wymagały od organu dodatkowego nakładu pracy i odszukania materiałów w zbiorach archiwalnych. Sąd doszedł do wniosku, że nie było podstaw do przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej w związku z czym organ błędnie zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i pozostawał w bezczynności nie udzielając odpowiedzi w terminie 14 dni wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Co się tyczy udostępnienia przez Burmistrza dokumentów dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, jeżeli skarżąca uznała udostępnione informacje za niewystarczające, mogła złożyć kolejny wniosek w tym zakresie, domagając się chociażby doprecyzowania, czy wydano jakiekolwiek inne zarządzenia w sprawie procedur zamówień publicznych. Sąd w niniejszym postępowaniu bada kwestię bezczynności i nie jest jego rolą (w sprawie ze skargi na bezczynność) ocena merytoryczna odpowiedzi udzielonej przez organ, a zwłaszcza dociekanie, jakimi dokumentami dysponuje organ i czy udostępniono wszystkie czy też ich część. Warto zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnia, że udostępniono skarżącej wszystkie wewnętrzne dokumenty dotyczące zamówień publicznych. Tak samo Sąd nie oceni udzielonej przez organ odpowiedzi na pytanie 6. Burmistrz przedłożył M. sp. j. plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...], gdzie w legendzie planu wskazano kategorie dróg. Jeżeli ten dokument był dla skarżącej niesatysfakcjonujący nie było przeszkód o ponowne sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Warto zwrócić uwagę także na wyjaśnienia Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje on, iż nie podjęto uchwał o zaliczeniu ulic [...] i [...] do kategorii dróg gminnych. W ocenie Sądu organ wykazał, że odpowiedź na pytanie 6 wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest wyczerpująca i pełna, gdy brać pod uwagę treść pytania oraz posiadane przez podmiot zobowiązany dokumenty dotyczące dróg. Należało więc stwierdzić, że jedynym zasadnym zarzutem skargi było niewłaściwe zastosowanie przez Burmistrza art. 13 ust. 2 u.d.i.p. czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku. Sąd zobowiązany jest nadto do oceny, czy stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organowi w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów, zwłaszcza że organ stosując się, choć nieprawidłowo, do dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p., informował skarżącego o przesunięciu terminu udzielenia informacji publicznej oraz o przyczynach niezałatwienia wniosku w ustawowym terminie. Następnie zastosował się do wyznaczonego przez siebie dodatkowego terminu, udzielając skarżącej drugiej odpowiedzi dnia 6 kwietnia 2018 r. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem organu ani lekceważeniem prawa, a był wynikał z błędnej oceny organu odnośnie zdolności załatwienia wniosku w określonej części. W konsekwencji Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku w niniejszej prawie stanowił rażące naruszenie prawa (pkt II wyroku). Z opisanych wyżej powodów nie zasługuje także na uwzględnienie wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W tej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł wynikające z treści § 14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie IV wyroku.