III SAB/Wr 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną [...]([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. (dalej: strona; skarżący) złożył pismem z [...] maja 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z [...] października 2017 r. o zezwolenie na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wnioskował o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazała, że: 1) [...] października 2017 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody D.; 2) pismem z [...] maja 2018 r. pełnomocnik strony dosłał dalszą dokumentację; 3) [...] maja 2018 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie; 4) do dnia sporządzenia skargi Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący podniósł, że upłynęło 7 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku i, że od momentu złożenia wniosku Wojewoda nie podjął w jego sprawie żadnych działań. Także nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku. Podniósł, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie w terminie ponaglenia przez Wojewodę D., należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę D., nie otrzymuje żadnej korespondencji, a postępowanie nie zostało nawet wszczęte przez Wojewodę D. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że przekazał według właściwości do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie wraz z aktami sprawy. Podniósł, że dostarczenie dokumentów, o których pisze w skardze pełnomocnik strony, nie miało miejsca. Do wniesionego drogą elektroniczną ponaglenia z dnia [...] maja 2018 r. załączono jedynie pełnomocnictwo oraz puste pliki. Wskazał, że [...] czerwca 2018 r., organ I instancji wezwał stronę za pośrednictwem pełnomocnika do uzupełnienia następujących dokumentów w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: - uzupełnienia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy z dnia [...] października 2017 r. w części E na stronie 8 o podpis; - uzupełnienia załącznika nr 1 o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; - udokumentowania posiadania środków finansowych lub źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi przez firmę "A"; - wskazanie adresu miejsca wykonywania pracy; - dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania; - dołączenia do złożonego wniosku oryginału informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę; - umowy o pracę na cały planowany okres zatrudnienia, zgodnej z nową informacją starosty i załącznikiem nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączony w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz odpowiednio oraz odpowiednio zgodnej z obowiązującą wysokością minimalnego wynagrodzenia. Wojewoda wyjaśnił, że opóźnienia w rozpoznawaniu spraw wynikają z dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu, fluktuacji pracowników, jak i są konsekwencją zmian organizacyjnych w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Motywował, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] października 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Co więcej, nie został załatwiony do dnia dzisiejszego. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ nie zrobił zupełnie nic celem załatwienia wniosku skarżącej. Nawet pismo pełnomocnika strony z [...] maja 2018 r. - ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zwiększyło aktywności organu. Dopiero wniesiona do tut. Sądu przez skarżącego [...] maja 2018 r. (wpływ [...] maja 2018 r.) skarga na bezczynność organu spowodowała podjęcie przez Wojewodę w sprawie pierwszych działań, tj. wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżącej do uzupełnienia wniosku. Uzupełnienie wniosku o: podpis w części E na stronie 8; załącznik nr 1 dołączanego w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; udokumentowanie posiadania środków finansowych lub źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi; wskazanie adresu miejsca wykonywania pracy; dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania; informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy; umowę o pracę na cały planowany okres zatrudnienia. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela U. okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad sześć miesięcy i dopiero po tak odległym terminie (działania datowane na [...] czerwca 2018 r.) wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku (w tym braków nieistniejących jak wskazuje strona). Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniły także - złożone przez skarżącego ([...] maja 2018 r.) - ponaglenie. Nie sposób nie zauważyć, że w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym jedynym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków z [...] czerwca 2018 r. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] października 2017 r. w terminie, jak skarżący wniósł w skardze – w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwalania na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z jego treścią, sprawa może (a nie musi) być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).