IV SA/Wa 1079/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również "organ", "SKO" bądź "Kolegium") z [...] stycznia 2018 r. nr [...], którym: • w punkcie 1, na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), stwierdzono niedopuszczalność wniesienia przez H. B. (dalej również "skarżąca") odwołania od upomnienia z [...] lipca 2016 r. znak [...] oraz tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz • w punkcie 2, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od upomnienia z [...] lipca 2016 r. i tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2016 r. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że Burmistrz [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] nakazał H. B., B. B. i K. B. jako władającym nieruchomością obejmującą działki nr [...] i [...] z obręb [...] położone przy ul. [...] w [...] oraz korzystającym bez dzierżawy, z fragmentu nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...], należącą do gminy [...], przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania ww. działek jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, w tym zaprzestanie gromadzenia odpadów. Decyzja ta została doręczona H. B. 11 lipca 2016 r., w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Burmistrz [...] upomnieniem z [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) wezwał m.in. skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] czerwca 2016 r. Upomnienie doręczono skarżącej 5 sierpnia 2016 r. w trybie art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie, Burmistrz [...], działając na podstawie art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawił [...] sierpnia 2016 r. tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. wynikającym z decyzji z [...] czerwca 2016 r. Tytuł wykonawczy doręczono skarżącej 14 września 2016 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. H. B. 12 grudnia 2016 r. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od upomnienia z [...] lipca 2016 r. oraz tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2016 r., a także odwołanie od ww. upomnienia i ww. tytułu wykonawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], kontrolowanym obecnie postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od upomnienia z [...] lipca 2016 r. i tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2016 r. oraz odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. upomnienia i ww. tytułu wykonawczego. SKO uznało, że treść pisma skarżącej z 12 grudnia 2016 r. nie pozostawiała wątpliwości w zakresie żądania, tj. że skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od upomnienie i tytułu wykonawczego. Potwierdziła to wnosząc również odwołania od ww. aktów. Tym samym Kolegium wyraziło stanowisko, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odwołania od upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdziło niedopuszczalność wniesionych środków zaskarżenia. SKO dodało, że z treści tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2016 r. wynikało, że skarżąca jako zobowiązana do wykonania obowiązku, stosownie do treści art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji została pouczona o przysługującym prawie zgłoszenia zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni. Dalej SKO stwierdziło, że skoro niedopuszczalne było wniesienie odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego, to niemożliwe było przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od ww. upomnienia i tytułu wykonawczego. H. B. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, • art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, • art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezasadny brak przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów i niezasadne uznanie przesyłki za prawidłowo doręczoną, • art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezasadne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, – zasądzenia na rzecz skarżącej od organu zwrotu wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r. narusza przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia, że wniesione przez H. B. odwołania od upomnienia z [...] lipca 2016 r. oraz tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2016 r. jest niedopuszczalne, a w konsekwencji, w punkcie 2, odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. upomnienia i ww. tytułu wykonawczego. Z kolei skarżąca we wniesionej skardze kwestionuje powyższe stanowisko organu i wskazuje, że złożone 12 grudnia 2016 r. pismo zatytułowane "odwołanie" w istocie stanowiło zarzuty w toku postępowania egzekucyjnego i zostało złożone w terminie. Sąd przyjął, że w niniejszej sprawy osią sporu było rozstrzygnięcie czego dotyczyło żądanie skarżącej zawarte we wnioskach z 9 grudnia 2016 r. (złożonych w organie 12 grudnia 2016 r. ) Stosownie do treści art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny prowadząc postępowanie, w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zbiera i rozpatruje materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonuje oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W przypadku gdy podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 502). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że okoliczności sprawy pozwalały przyjąć, iż pismo skarżącej z 9 grudnia 2016 r. były odwołaniem od upomnienia i tytułu wykonawczego oraz, że należało stwierdzić niedopuszczalność ww. środków zaskarżenia, jak również odmówić przywrócenie terminu do ich wniesienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w piśmie z 9 grudnia 2016 r. zatytułowanym "odwołanie" wniosła - co wynika z uzasadnienia pisma - o "uchylenie tytułu wykonawczego" i wskazała na okoliczności, które w jej ocenie świadczą o niezasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia nie mogły przesądzić, jak uczyniło to Kolegium, że intencją skarżącej ponad wszelką wątpliwość było wniesienie odwołania zarówno od upomnienia, jak i tytułu wykonawczego, a nie zarzutów od tytułu wykonawczego wystawionego celem realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2016 r. O rzeczywistej woli strony postępowania nie decyduje tytuł pisma, ale jego treść, a wątpliwości co do zakresu żądania strony nie mogą być dowolnie doprecyzowane przez organ. Zdaniem Sądu skarżąca słusznie zatem kwestionuje ustalenia Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, które wykraczają poza faktyczne żądanie skarżącej. Skarżąca wnosząc skargę podtrzymała, że jej zamiarem było wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2016 r. Sąd miał również na względzie to, że skoro pisma strony nie zawsze są jednoznaczne, to rolą organu administracji jest, aby czuwał nad tym, aby strona nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Konkludując Sąd stwierdził, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., a w konsekwencji art. 134 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter pisma w realiach niniejszej sprawy mógł budzić wątpliwości i organ administracji, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro Kolegium zaniechało ustalenia jaki środek zaskarżenia wniosła skarżąca, to odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z powodu niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenie była co najmniej przedwczesna. Tym samym zdaniem Sądu przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśni rzeczywistą wolę H. B. zawartą w pismach z 9 grudnia 2016 r. i stosownie do wyników tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).