II SA/Gl 385/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 września 2017 r. nr XXXII/475/2017 w przedmiocie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem 1) stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, 2) w pozostałej części skargę oddala. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach (dalej: skarżący, prokurator) pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 września 2017 r. nr XXXII/475/2017, w sprawie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem na parkingu strzeżonym na koszt właściciela pojazdu (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2017 roku, poz. 5378), w zakresie § 2 i 3. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym: 1/ naruszenie art. 130a ust. 6 w zw. z 5c i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1260, z poźń. zm.; dalej: p.r.d.) a oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 2 uchwały, iż stawki kwotowe za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalone w § 1 uchwały: "stosuje się dla każdej rozpoczętej doby", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej upoważniającej radę powiatu do wydania skarżonego aktu prawa miejscowego polegające na uregulowaniu, pomimo braku ku temu stosownego upoważnienia ustawowego i odmiennie niż wynika to z przepisów p.r.d., zasad naliczania opłat; 2/ naruszenie art. 130a ust. 6 w zw. z 2a p.r.d. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 3 uchwały, iż: "wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, po wydaniu dyspozycji o jego usunięciu, w trakcie usuwania, wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu określonego w § 1 uchwały", tj. bez wskazania, że "chodzi wyłącznie o koszty realnie powstałe", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, upoważniającej radę powiatu do wydania skarżonego aktu prawa miejscowego, polegające na uregulowaniu, pomimo braku ku temu stosownego upoważnienia ustawowego, także sytuacji, w których "wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu nie spowodowało powstania żadnych kosztów". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie, działając przez pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania z tego względu, że przygotowywana jest nowa uchwała, w treści której podnoszone zarzuty zostaną uwzględnione. Odnosząc się do skargi pełnomocnik wyjaśnia, iż ustawa nie precyzuje w jaki sposób należy rozumieć sformułowanie dotyczące zasad wyliczania kosztów przechowywania pojazdu - " za każdą dobę przechowywania". W jego ocenie, nie jest jasne czy chodzi tu o całą dobę, czy też o jej część. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260, dalej p.r.d. ). Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy ( ust. 6b ). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat ( ust. 6c ). Stawki te, jak wynika z analizy art. 130a ust. 6a p.r.d.,w części dotyczącej przechowywania pojazdów, odnoszone są do doby (ustala się maksymalną wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 5c: a) rower lub motorower - za usunięcie - 100 zł; za każdą dobę przechowywania - 15 zł, b motocykl - za usunięcie - 200 zł; za każdą dobę przechowywania - 22 zł, c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - za usunięcie - 440 zł; za każdą dobę przechowywania - 33 zł). W ocenie Sądu, w sytuacji w której rada powiatu została upoważniona do określenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu, pozostając związana górną granicą stawek określonych przez ustawodawcę, odnoszonych do "doby", to przyjęcie w uchwale normy, zgodnie z którą opłatę stosuje się do każdej "rozpoczętej doby", następuje z przekroczeniem delegacji ustawowej. Innymi słowy rzecz ujmując, organ korzystający z delegacji ustawowej do podjęcia aktu prawa miejscowego, pozostając ściśle związany granicami, w ramach których jest uprawniony do normowania obowiązków obywateli, nakłada tego rodzaju obowiązki (opłatę za część doby), do których nie jest wyraźnie upoważniony. Sąd ma oczywiście świadomość tego, że stanowisko takie rodzi określone problemy w praktyce. Można nawet dojść do wniosku, że powiat nie będzie mógł pobrać opłaty za przechowywanie pojazdu, mimo poniesionych kosztów, jeśli zostanie on odebrany np. kilka minut przed upływem ostatniej doby przechowania (za tę dobę). Jednakże racjonalne argumenty, które wskazywałyby na konieczność pobierania takiej opłaty za ostatnią dobę przechowywania w przeliczeniu np. za godzinę, nie mają tutaj znaczenia, skoro ustawodawca uprawnienia takiego radzie powiatu nie przyznał. W tym należy upatrywać wady zaskarżonej uchwały, polegającej na naruszeniu prawa w sposób istotny, a więc w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w części objętej § 2. Natomiast Sąd nie podziela zdania skarżącego co do drugiego zarzutu. W § 1 uchwały znajduje się tabela stawek ustalonych przez Radę Miejską za usuwanie pojazdów oraz stawek za każdą dobę przechowywania pojazdu. Jak należy sądzić, stawki te zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 130a ust. 5a p.r.d. a więc z uwzględnieniem konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz kosztów (realnych) usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze miasta (powiatu). Stosownie do art. 130a ust. 2 p.r.d. w określonych przypadkach pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, przy czym od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. W takim przypadku (odstąpienia), zgodnie z art. 130a ust. 2a zdanie drugie p.r.d., jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z ust. 5a obejmuje także ustalenie "wysokości kosztów" w sytuacji odstąpienia (kosztów, o których mowa w ust. 2a). W § 3 takie koszty odstąpienia, poprzez odniesienie do niekwestionowanych (w skardze) kosztów usunięcia pojazdu, został ustalone w sposób uproszczony – ryczałtowy, bez wyraźnego odniesienia do rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu. W ocenie Sądu, mimo tego, iż to wyliczenie (ustalenie) kosztów powinno się odbywać z uwzględnieniem rzeczywiści ponoszonych nakładów, to regulacji zawartej w § 3 uchwały nie można postawić zarzutu istotnego naruszenia prawa z dwu podstawowych przyczyn: Po pierwsze – to, że koszty usuwania pojazdów powinny być ustalane na podstawie rzeczywistych kosztów, nie wynika wprost z upoważnienia ustawowego. Kwestia ta, o czym warto wspomnieć, została podniesiona w judykaturze, w kontekście wymogu uzasadnienia uchwały co do ustalonych w niej kosztów. Ustawodawca, jak należy przyjąć, pozostawia radzie powiatu pewną swobodę tak co do ustalenia wysokości kosztów, jak i sposobu ich wyliczenia. Brak argumentów na rzecz stanowiska, iż granice tej "swobody" Rada Miejska w Jaworznie przekroczyła; Po wtóre – trudno doszukać się w upoważnieniu ustawowym zasady, zgodnie z którą koszty w przypadku odstąpienia nie mogą zostać ustalone w sposób ryczałtowy, w tym przypadku na poziomie 50% stawki za usunięcie pojazdu, określonej w uchwale. Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do § 2 uchwały, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę w części. Natomiast co do § 3 uchwały skargę w tej części oddalił po myśli art. 151 p.p.s.a.