VII SA/Wa 2562/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę Decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") nakazał [...] (dalej: "skarżąca") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, związanych ze stanem technicznym mostu kolejowego nad rzeką [...] , w km 65,860 linii kolejowej nr [...][...], na odcinku [...] , na działkach o nr. ewid. [...], obręb [...],[...] i [...] , [...] , stanowiących obszar kolejowy teren zamknięty, poprzez: - zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji stalowej - dźwigarów głównych w tym pasów górnych i dolnych, tężników poziomych i pionowych (wiatrownice), blach węzłowych i łożysk, - uzupełnienie ubytków betonu i zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni gzymsów, spodu płyt żelbetowych, oraz w korpusie filara, - uzupełnienie bloku kamiennego na krawędzi przyczółku oraz spoin pomiędzy blokami kamiennymi obu przyczółków, - naprawę skorodowanych i uzupełnienie brakujących elementów poręczy; - naprawę betonowych stopni schodów skarpowych wraz z montażem poręczy po prawej stronie schodzącego, - przykrycie szczeliny dylatacyjnej blachą, - oczyszczenie i konserwację łożysk, w terminie do 31 lipca 2018 r. Skarżąca wniosła w przepisanym terminie odwołanie od decyzji WINB nr [...] z [...] lipca 2017 r. Decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; "k.p.a.") w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym ww. mostu kolejowego, poprzez: - naprawę skorodowanych i uzupełnienie brakujących elementów poręczy, - naprawę betonowych stopni schodów skarpowych wraz z montażem poręczy po prawej stronie schodzącego, - oczyszczenie i konserwację łożysk w terminie do 31 lipca 2018 r. oraz - naprawę (wykonanie) izolacji przeciwwodnej na płytach żelbetowych, - zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji stalowej - dźwigarów głównych w tym pasów górnych i dolnych, tężników poziomych i pionowych (wiatrownice), blach węzłowych i łożysk, - uzupełnienie ubytków betonu i zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni gzymsów, spodu płyt żelbetowych, oraz w korpusie filara, - uzupełnienie bloku kamiennego na krawędzi przyczółka, oraz spoin pomiędzy blokami kamiennymi obu przyczółków, - przykrycie szczeliny dylatacyjnej blachą w terminie do 31 lipca 2019 r. Organ II instancji w sentencji orzekł także, że roboty budowlane należy wykonać uwzględniając przepisy dotyczące BHP, w szczególności unormowania dotyczące wykonywania robót budowlanych na obszarze kolejowym - na czynnej linii kolejowej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny mostu był sygnalizowany w protokółach z kontroli okresowych z [...] maja 2013 r. (przegląd "pięcioletni"), z [...] marca 2017 r. (przegląd "roczny") oraz książce mostowej i książce obiektu budowlanego. GINB podniósł, że jedną z zasadniczych wad (wykazanych w ww. dokumentach) jest nieszczelność (brak) izolacji przeciwwodnej na wszystkich przęsłach. W ocenie organu II instancji potwierdza to również zapis w protokole z kontroli utrzymania obiektu budowlanego przeprowadzonej [...] maja 2017 r. przez inspektorów WINB w [...] : Przecieki i zawilgocenia na spodzie płyty żelbetowej. W ocenie GINB powyższy stan powinien być wzięty pod uwagę w sytuacji, kiedy nakazuje się zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji stalowej pod płytą i nawierzchnią kolejową, czego brakuje w sentencji i uzasadnieniu inkryminowanej decyzji. W konkluzji protokołu z kontroli "rocznej", z marca 2017 r., osoby przeprowadzające kontrolę stwierdziły, że obiekt nadaje się do eksploatacji bez ograniczeń. Obiekt nie zagraża zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska. Organ wskazał, że podstawą prawną decyzji WINB jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. GINB wskazał, że strona skarżąca nie kwestionuje złego stanu technicznego wiaduktu oraz potrzeby nałożenia obowiązku. Natomiast kwestią sporną pozostaje termin wykonania obowiązku i powiązania tego terminu z modernizacją linii kolejowej [...] odcinek [...] . Strona skarżąca do odwołania załączyła szereg wyszególnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów wskazujących na zaawansowanie przygotowania inwestycji dotyczącej przedmiotowego mostu kolejowego. Ponadto GINB wskazał, że obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji, obowiązku przez zobowiązaną i interesu społecznego, terminu wykonania nakazanych czynności. Biorąc powyższe pod uwagę, w szczególności, że obiekt nadaje się do eksploatacji bez ograniczeń (konkluzja w protokole z kontroli "rocznej" z marca 2017 r.), zabezpieczenie antykorozyjne płyt żelbetowych i blachownie stalowych powinno być poprzedzone naprawą izolacji przeciwwodnej pod nawierzchnią, przebudowa mostu ma zostać rozpoczęta 22 stycznia 2019 r., GINB wyznaczył nowe terminy na wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie mostu do właściwego stanu. Organ orzekł, iż będzie to polegać na wykonaniu czynności wyszczególnionych w sentencji decyzji. Uwzględniając argumentację zobowiązanej spółki zawartą w odwołaniu a dotyczącej planów przebudowy przedmiotowego mostu, GINB wyznaczył nowy termin realizacji obowiązków. Wskazał, że w sytuacji rozpoczęcia przebudowy mostu 22 stycznia 2019 r. nakaz stanie się bezprzedmiotowy. Natomiast naprawa schodów skarpowych i uzupełnienie poręczy z uwagi na bezpieczeństwo, powinna zostać wykonana do 31 lipca 2018 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu odwołania organ II instancji stwierdził, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ww. ustawy. Organ wskazał, że na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) od dnia 11 lipca 2003 r. zmieniła się treść art. 61, który w nowym brzemieniu odsyła w zakresie kryteriów utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych do zasad sformułowanych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ II instancji orzekł jak sentencji. W skardze na decyzję GINB z [...] września 2017 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot wpisu w wysokości 500 zł oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez: - wyznaczenie nieodpowiedniego terminu wykonania obowiązku; - wyznaczenie zbyt szerokiego zakresu nakazanych robót do wykonania do dnia 31 lipca 2018 r. poprzez nakazanie w ww. terminie oczyszczenie i konserwację łożysk, podczas gdy czynności te nie są uzasadnione względami bezpieczeństwa, zaś podczas generalnego remontu mostu mającego się rozpocząć 22 stycznia 2019 r. łożyska zostaną w całości wymienione na nowe; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym bez wskazania przepisów, z którymi niezgodny jest stan techniczny obiektu; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nakazanie spółce w terminie do 31 lipca 2018 r. oczyszczenia i konserwacji łożysk bez wyjaśnienia, dlaczego wskazane prace mają zostać wykonane w tym terminie; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że naprawa schodów skarpowych i poręczy z uwagi na bezpieczeństwo powinna zostać wykonana do 31 lipca 2018 r. bez odniesienia się do robót w postaci oczyszczenia i konserwacji łożysk; 4. naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z 6 września 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż wskazany przepis służy zapewnieniu utrzymywania odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, w celu niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 Prawa budowlanego. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu, stanowiącego przesłankę obligującą organ nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji o nałożeniu obowiązków, sformułowanie "nieodpowiedni" jest nieostre i nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 22.06.2001 r. sygn. akt IV SA 1103/99). Z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika natomiast, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 7. Z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 5 ust. 2, wynika z kolei, że projektowanie oraz budowa obiektów powinny być dokonywane nie tylko w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych lecz także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, tak by zostały spełnione wymogi, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 7. Konieczność stosowania się nie tylko do przepisów, lecz także do zasad wiedzy technicznej należy odnieść także do użytkowania i utrzymania obiektów budowalnych, skoro art. 5 ust. 2 przewiduje dla na etapie użytkowania obiektu budowlanego nakaz spełniania takich samych wymogów jak na etapie projektowania i budowy. W rozpoznawanej sprawie organ wykazał zaistnienie wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanek obligujących go do podjęcia decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót na podmiot zobowiązany zgodnie z art. 61 ust. 1 prawa budowlanego do dbałości o odpowiednie utrzymanie i użytkowanie obiektu. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, przedstawione w protokole z tej kontroli. Ponadto stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu zostało też udokumentowane wcześniejszymi wynikami okresowych kontroli jego stanu technicznego, wykonanymi na zlecenie skarżącej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, jak również wpisami w książce mostowej i książce obiektu budowlanego dokonanymi przez uprawnione osoby. Zakres ustalonych przez organ w decyzji nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu, znajduje pełne potwierdzenie w udokumentowanych wynikach przeprowadzonych kontroli oraz zapisach w dokumentacji obiektu budowlanego. Określając termin wykonania obowiązku organ wziął pod uwagę charakter stwierdzonych nieprawidłowości jak również planowaną przez skarżącą modernizację obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyznaczył prawie roczny termin na wykonanie prostszych robót – naprawę schodów i poręczy oraz oczyszczenie i konserwację łożysk, które to roboty nie wymagają wysokich nakładów finansowych jak również długotrwałego wyłączenia odcinka linii kolejowej z eksploatacji. Na wykonanie pozostałych robót organ wyznaczył termin, uwzględniający planowany termin modernizacji obiektu, upływający pół roku po planowanym rozpoczęciu modernizacji. Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, w przypadku rozpoczęcia modernizacji w planowanym terminie, decyzja o nałożeniu obowiązków w tym zakresie stanie się bezprzedmiotowa. Na nieodpowiedni stan techniczny mostu zwracano uwagę już w protokole z kontroli okresowej z [...] maja 2013 r. i co najmniej od tamtego momentu skarżąca powinna była liczyć się z koniecznością przeprowadzenia remontu. Z art. 61 prawa budowlanego wynika dla skarżącej obowiązek utrzymywania obiektu budowalnego w należytym stanie technicznym przez cały okres jego użytkowania, co oznacza wykonywanie na bieżąco niezbędnych napraw i remontów, a nie dopiero wtedy gdy stan obiektu stanowi zagrożenie dla ludzi lub mienia. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.