I OSK 2408/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 561/18 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności 1) postanawia sprostować z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 561/18 w ten sposób, że w miejsce numeru decyzji Wojewody Wielkopolskiego: "[...]" wpisać numer: "[...]"; 2) oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 561/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 1 września 2009 r. D. D. wystąpił o przyznanie mu (jako bezrobotnemu) jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Przyznanie środków nastąpiło na podstawie umowy z dnia 26 października 2009 r. nr [...] D. D. otrzymał dofinansowanie w wysokości 15.000 zł. Zobowiązania z umowy poręczył M. S. Cześć środków przypadających z ww. umowy objętych zostało obowiązkiem zwrotu. D. D. bezskutecznie ubiegał się o umorzenie realizowanych wobec niego należności, jednakże po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1259/14 umorzenia należności ponownie ostatecznie i prawomocnie mu odmówiono (zob. decyzję Starosty z dnia [...] września 2016 r., decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 232/17). W dniu 5 września 2017 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Ostrowie Wielkopolskim (działający z upoważnienia Starosty Ostrowskiego) wezwał D. D. do zwrotu środków przyznanych na pokrycie działalności gospodarczej, a pismem z dnia 25 października 2017 r. poinformował zobowiązanego o uzupełnieniu weksla in blanco stanowiącego zabezpieczenie umowy. Powyższe wezwanie i zawiadomienie wysłano do wiadomości poręczyciela umowy – M. S. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. do zapłaty pozostałej do spłaty należności z tytułu umowy [...] (3.088 zł należności głównej i odsetek w wysokości 2.372,51 zł) wezwano poręczyciela M. S. Wnioskiem datowanym na 10 lutego 2018 r., a złożonym 19 lutego 2018 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (Starosty) o rozłożenie długu wobec D. D. na możliwie najmniejsze raty. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Starosta Ostrowski, działając na podstawie art. 76 ust. 7, 9 i 9b oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanej jako "u.p.z", rozłożył na 36 rat M. S. przypisaną do zwrotu należność główną w wysokości 3.088 zł oraz odsetki za zwłokę w wysokości 2.381,99 zł (łącznie 5.469,99 zł) wynikające z obowiązku zwrotu przyznanych D. D. środków na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja podyktowana była stanem majątkowym M. S., który został przez niego opisany w oświadczeniu. Powyższą decyzję doręczono nie tylko adresatowi – M. S., ale także głównemu dłużnikowi – D. D. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. D. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Starosty opierało się na danych opisujących sytuację majątkową M. S., która została opisana szczegółowo i pod rygorem odpowiedzialności karnej. Odnosząc się do żądań D. D. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że w sprawie o rozłożenie należności na raty organ nie może orzekać ponad wniosek i umorzyć należności w całości. Nie jest także związany zaproponowaną wysokością raty. Zdaniem organu II instancji Starosta był uprawniony do rozłożenia należności poręczonej przez M. S. na wyższe raty, aniżeli zaproponowano. Wojewoda przypomniał też, że sprawa związana jest z solidarną odpowiedzialnością M. S. w rozumieniu art. 366 K.c., a nie dotyczy wniosku D. D. o umorzenie należności. W skardze na powyższą decyzję D. D. podkreślił, że nie zgadza się z obowiązkiem zapłaty należności, które opisano w decyzji. Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. pełnomocnik D. D. uzupełnił skargę przedstawiając zarzut naruszenia art. 76 ust. 3 u.p.z. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot środków wypłaconych w oparciu o umowę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podkreślił, że rozłożenie należności żądanej od poręczyciela M. S. na 36 rat po 150 zł (z zastrzeżeniem wyższej 1 raty 219,99 zł) jest daleko idącym ustępstwem wobec zobowiązanego, które jest proporcjonalne do jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, jaką ten opisał we wniosku datowanym na 10 lutego 2018 r. oraz w "oświadczeniu majątkowym" z tego samego dnia. Uwzględniając wniosek organ przyjął za wiarygodne oświadczenie, że M. S. znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i jest obciążony znaczącymi zobowiązaniami, które powodują, że łączne wydatki miesięczne pochłaniają znaczną część zarobków rodziny. Sąd zaznaczył, że odwołanie od powyższej decyzji o rozłożeniu na raty należności poręczyciela M. S. wniósł D. D. – główny zobowiązany. Zdaniem Sądu w takim przypadku poważne wątpliwości może budzić interes prawny D. D. jako strony, co nie jest bez konsekwencji, jeśli chodzi o prawo do skutecznego złożenia odwołania. Kwestii tej Sąd nie mógł jednak rozstrzygnąć negatywnie dla skarżącego z dwóch powodów. Po pierwsze, Wojewoda rozpoznał merytorycznie odwołanie, a więc w ujęciu proceduralnym decyzja drugoinstancyjna (zaskarżona do Sądu) jest już skierowana do D. D. Po drugie, mając na uwadze, że skargę składa sam odwołujący się, Sąd (przy braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa) nie jest uprawniony do podważania na jego niekorzyść praw procesowych, gdyż byłoby to działanie wprost naruszające zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd stwierdził, że sytuacja rodzinna i majątkowa M. S. daje podstawy, aby realizowaną wobec niego należność wynikającą z poręczenia, rozłożyć na 36 rat. Tak przyznana ulga w spłacie koresponduje z okolicznościami, które zainteresowany przedstawił we wniosku i w dołączonym do niego oświadczeniu. Z kolei D. D. w odwołaniu i w skardze domaga się umorzenia należności jako takiej, która jest wysuwana przez Powiatowy Urząd Pracy (Starostę) wobec niego i M. S. Sąd przypominał, że w sprawie o rozłożenie należności na raty przedmiotem decyzji jest wniosek konkretnej osoby o taką właśnie ulgę w spłacie, a podstawy prawne decyzji i kompetencja organu wyznaczona jest treścią art. 76 ust. 7 u.p.z. Oznacza to, że organ nie możne w reakcji na wniosek o rozłożenie należności na raty, a tym bardziej wniosek o pochodzący od poręczyciela, umorzyć głównego zobowiązania. Ubocznie Sąd dodał, że właściwym do rozstrzygania sporów co do wykonania umowy takiej jak umowa [...] jest sąd powszechny. Powyższe uwagi dotyczą także przedstawionego przez pełnomocnika D. D. zarzutu naruszenia art. 76 ust. 3 u.p.z. Sąd wyjaśnił, że z regulacji zawartej w tym przepisie wynika, iż roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Jednakże, co do zasady, przedawnienie nie powoduje, że zobowiązanie przestaje istnieć (czyli może być nadal skutecznie uregulowane), a jedynie można się uchylić od jego zaspokojenia (zob. art. 117 § 2 K.c.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy M. S., bezpośrednio w reakcji na wezwanie do zapłaty konkretnej należności, wystąpił o rozłożenie jej na raty i o zasadności tego właśnie wniosku orzekał Starosta. Nie było więc w sprawie pola do badania kwestii przedawnienia. Na marginesie wskazano, że zarzut upływu terminu z art. 76 ust. 3 u.p.z. mógłby być zgłoszony przez poręczyciela (zob. art. 883 § 1 K.c.) w ramach postępowania przeciwko niemu. Ocena ewentualnej skuteczności takiego zarzutu, jak i zresztą zasadności roszczeń powiatowego urzędu pracy przeciwko M. S. nie należy natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (który kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia o rozłożeniu należności na raty). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę umorzenia należności w całości, podczas gdy w sprawie znajduje zastosowanie art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 64 ze zm.) i roszczenie o zwrot środków wypłaconych na rzecz skarżącego przez Powiatowy Urząd Pracy w Ostrowie Wielkopolskim na podstawie umowy z dnia 26 października 2009 r. uległo przedawnieniu W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto D. D. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały być naruszone w zaskarżonym wyroku. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy. Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a jako naruszony wskazany został art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten jest nietrafny. Podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którym Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wymienione w powołanym przepisie przesłanki wskazują, że wystąpienie jednej z nich daje podstawę do ubiegania się m.in. o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zachodziły podstawy do rozłożenia M. S. na raty należności wynikającej z obowiązku zwrotu przyznanych D. D. środków na podjęcie działalności gospodarczej, z uwagi na sytuację majątkową wnioskodawcy. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej zmierzających do wykazania, że roszczenie o zwrot środków wypłaconych na rzecz skarżącego przez Powiatowy Urząd Pracy w Ostrowie Wielkopolskim na podstawie umowy z dnia 26 października 2009 r. uległo przedawnieniu należy podkreślić, na co zwrócono już uwagę we wcześniejszych rozważaniach, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja o rozłożeniu M. S. na raty należności, nie zaś decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Z analizy art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wynika, że zastosowanie instrumentów prawnych przewidzianych w tym przepisie (odroczenie, rozłożenie na raty, umorzenie) ma miejsce w sytuacji gdy istnieje obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Ten obowiązek powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Powyższa regulacja oznacza, że organ może badać przesłanki określone enumeratywnie w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że M. S. wnosząc o rozłożenie należności na raty, a uprzednio D. D. wnosząc o jej umorzenie uznali swoje zobowiązanie wobec Powiatowego Urzędu Pracy w Ostrowie Wielkopolskim. Podzielić zatem należało zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że organ nie mógł, w reakcji na wniosek pochodzący od poręczyciela o rozłożenie należności na raty, umorzyć głównego zobowiązania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 3 P.p.s.a. sprostowano oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku, polegającą na błędnym oznaczeniu numeru decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.