II SA/Wr 390/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].10.2017 r., nr [...], Starosta G. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałowi we W. - dalej w skrócie GDDKiA lub strona skarżąca, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. rowów krytych przydrożnych, odprowadzających wody odpadowe i roztopowe z przebudowywanego odcinka drogi za pomocą projektowanych wylotów W1 i W2 do cieku Ś. Planowane przedsięwzięcie związane było z przebudową drogi krajowej nr [...] w zakresie budowy chodnika w miejscowości N. Organ udzielił również stronie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z drogi za pomocą projektowanych wylotów w ilości Q = [...] dm³/s (wylot W1) i Q = [...] dm³/s (wylot W2). Pismem z [...].03.2018 r., nr [...] stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], W., [...], Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej: u.p.w. oraz decyzji nr [...] z [...].10.2017 r., ustalił GDDKiA Oddział we W. za okres od [...].01.2018 r. do [...].12.2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W złożonej reklamacji GDDKiA Oddział we W. podniósł, że decyzja wodnoprawna z [...].10.2017 r. została uzyskana na potrzeby złożenia jej do zgłoszenia robót budowlanych. Objęta tą decyzją inwestycja planowana jest natomiast do realizacji najwcześniej na koniec 2018 r., zatem w okresie objętym informacją roczną, ustalającą wysokość opłaty, Oddział GDDKiA nie będzie korzystał z wnioskowanej usługi wodnej. Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 u.p.w. określił GDDKiA Oddział we W. za okres od [...].01.2018 r. do [...].12.2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że opłata stała stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok bez względu na rzeczywiste korzystanie. Zgodnie z decyzją wodnoprawną z [...].10.2017 r. GDDKiA ma możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do cieku Ś. Powołując się na brzemiennie art. 271 ust. 4 u.p.w. organ wskazał, że przepis ten nie zwalnia z ponoszenia opłaty stałe w zależności od stanu faktycznego i nie wyłącza przypadków, w których zadanie inwestycyjne pozwalające na odprowadzenie wód nie zostało zrealizowane. Z tego względu wysokość należności ustalana jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie na podstawie stanu faktycznego. Posiadanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód - wód opadowych obliguje zatem do ponoszenia opłaty stałej, która stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia zrzutu wód. W odniesieniu do rzeczywistego zrzutu wody zastosowanie znajdują przepisy dotyczące opłaty zmiennej, której podmiot nie będzie ponosił do momentu faktycznego ich wprowadzania, tj. do momentu, w kutym będzie on zobowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej. W złożonej skardze GDDKiA Oddział we W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do określenia stronie skarżącej na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. za okres od [...].01.2018 r. do [...].12.2018 r. opłaty stałej w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w. opłaty za usługę wodną uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy zachodzi czynność odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest jednoznaczne z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe do wód oraz jego rzeczywistym funkcjonowaniem. W ocenie skarżącego, ustawodawca wprowadzając obowiązek opłaty za taką usługę wodną miał na względzie rzeczywiste odprowadzanie wód, na które należy zgodnie z prawem uzyskać pozwolenie wodnoprawne, gdyż w przeciwnym wypadku przepis ten byłby inaczej zredagowany, a mianowicie opłata przewidziana byłaby wprost za samo posiadanie lub związana byłaby z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Poza powyższym autor skargi wskazał, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, zanim nastąpi samo wykonanie robót budowlanych. W niniejszym przypadku, dla projektowanej inwestycji, GDDKiA wystąpiła ze zgłoszeniem wykonania robót budowlanych (zgłoszenia z dnia [...] i [...].04.2018 r.) i po upływie 21 dni od zgłoszeń, będzie możliwe uzyskanie zaświadczeń o braku zgłoszenia sprzeciwu. Wówczas dopiero będzie możliwe rozpoczęcie procedury wyłonienia robót budowlanych, a następnie realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego, która planowana jest na koniec roku 2018. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadności naliczenia opłaty stałej w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych nie zostały wykonane. Organ administracji wodnej uzasadnia swoje stanowisko tym, że opłata stała za odprowadzenia do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, niezależnie od tego, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód, czy też nie, powiązana jest z gotowością środowiska do udostępniania zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. Organ przyjął, że samo posiadanie przez GDDKiA pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].10.2017 r. wydanego dla planowanej inwestycji pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie d. na DK[...] na odcinku [...] w ramach PBDK – Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych", niezależnie od tego, że nie została jeszcze zrealizowana, upoważnia do naliczenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód. Strona skarżąca argumentuje natomiast, że inwestycja dla której wydano wskazane pozwolenie wodnoprawne nie została wykonana, zatem nie można mówić o odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód w rozumieniu art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. W tak przedstawiającym się sporze przyznać należy rację stronie skarżącej. Zakwestionowana w skardze oplata stała została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Przypomnieć jedynie należy, że wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 u.p.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz przepis § 6 rozporządzenia. Na podstawie art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Rozpatrywanym przypadku należy zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 u.p.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających jednostek redakcyjnych, tj. ust. 2 i 3 art. 271 u.p.w. W przypadku ust. 2 regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.p.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Taka różnica w redakcji w obrębie tego samego przepisu, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych w tożsamych sprawach, winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18). Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 u.p.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 u.p.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 7a ust. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej w tym zakresie Kodeks postępowania administracyjnego wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu". Stąd należy uznać, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 u.p.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 u.p.w. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 u.p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 u.p.w.) co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Jak zauważa się w powołanych wcześniej orzeczeniach sądów administracyjnych, w procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2017 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 u.p.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym organ administracji wodnej winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej strony co do kwestii braku wykonania urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wskazania Sądu dotyczące zastosowania względniejszej dla strony wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Ponadto charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających moment powstania obowiązku ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, ponieważ organ powiązał obowiązek uiszczenia opłaty stałej wyłączenie z faktem wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a nie z powstaniem instalacji umożliwiającej korzystanie z usługi wodnej. Przepis prawa materialnego poddany procesowi wykładni powinien być, w razie wątpliwości co do treści normy prawej, a takie wątpliwości niewątpliwie występują w niniejszej sprawie, interpretowany na korzyść strony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).