II SA/Łd 535/18

Dnia 7 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Postanowieniem z [...] r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1, art. 126 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie Starosty [...] z [...] r., znak:[...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki P. B., zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu [...] z [...] r., znak: [...], umarzyło postępowanie zażaleniowe. W oparciu o brzmienie art. 105 § 1, art. 126, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie należało umorzyć postępowanie zażaleniowe bowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie Starosty. Kolegium wskazało, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu był starosta z mocy art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) – zwanej dalej: "Prawem wodnym" – w myśl którego linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...] oraz wód morza terytorialnego; 2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych; 3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Odwołanie zaś służyło do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 4 Prawa wodnego właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełnił do 31 grudnia 2017 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących: 1) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie; 2) kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Kolegium dodało, że jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 15 ust. 9 Prawa wodnego). Organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 9 ustawy, jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Następnie organ II instancji podkreślił, że decyzja znak: [...] z [...]r., o której weryfikację w trybie wznowienia postępowania wnosi J. P., została wydana na podstawie art. 15 ust. 1,2,3,4 art. 15a pkt 3 Prawa wodnego. Tryb z art. 15 ust. 9 ww. ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Kolegium wskazało, że zgodnie natomiast z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a.(wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania) jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Tym organem był w niniejszej sprawie Starosta [...]. Zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia z dnia 8 grudnia 2017 r. służyło więc do Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w P., a nie jak błędnie wskazano w kwestionowanym postanowieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Jednakże z dniem 1 stycznia 2018 r., w myśl art. 525 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), zniesiono dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W obecnie obowiązującym stanie prawnym linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; 2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących (art. 220 ust. 5 Prawa wodnego po nowelizacji). Z kolei z art. 220 ust. 14 Prawa wodnego po nowelizacji, jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie zgody wodnoprawnej. Decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych (ust. 15). Organem zaś właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 14 i 15, jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (ust. 16). Sytuacja, o której mowa w art. 220 ust. 14 Prawa wodnego po nowelizacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Kolegium zaznaczyło dalej, że co prawda art. 545 ust. 2 Prawa wodnego po nowelizacji określa, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej nie wskazuje organów wyższego stopnia w stosunku do starostów właściwych do załatwienia środków zaskarżenia rozstrzygnięć zapadłych przed dniem 31 grudnia 2017 r., które zostały wniesione już w nowym stanie prawnym. Organ II instancji podkreślił, że samorządowe kolegia odwoławcze nie były w świetle przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2017 r. i nie są w świetle przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. organami wyższego stopnia w sprawach ustalenia linii brzegu. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. P., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, to jest: 1) art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 112 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez zawarcie w Postanowieniu Starosty błędnego pouczenia odnośnie organu odwoławczego, do którego należy skierować zażalenie, co spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego co do tego organu, a tym samym wywołało dla niego negatywne skutki procesowe, spowodowane niezawinionym, błędnym wskazaniem organu odwoławczego i umorzeniem postępowania zażaleniowego; 2) art. 133 w zw. z art. 144, art. 129 § 1 oraz art. 65 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na przekazaniu przez Starostę akt sprawy wraz z zażaleniem organowi niewłaściwemu, nieprzekazaniu przez SKO akt sprawy wraz z zażaleniem organowi właściwemu, co spowodowało umorzenie postępowania zażaleniowego i pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw; 3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie przez SKO postępowania zażaleniowego pomimo braku podstaw do takiego umorzenia; 4) art. 7, 8, 11, 107 k.p.a. poprzez zawarcie błędnego pouczenia co do organu, do którego należało skierować zażalenie na postanowienie Starosty, nieprzekazanie przez SKO sprawy organowi właściwemu, nierozpoznanie zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, a tym samym podejmowanie przez organy administracji publicznej działań niezgodnych z prawem oraz podważających zaufanie obywatela do tych organów. Ponadto w skardze podniesiono również zarzuty merytoryczne do postanowienia organu I instancji. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jej zasadnicze zarzuty skierowane do zaskarżonego postanowienia są trafne. Natomiast z uwagi na charakter rozstrzygnięcia organu II instancji, poza kontrolą sądu pozostają zarzuty dotyczące postanowienia organu I instancji. nie zostały one bowiem merytorycznie ocenione przez organ odwoławczy, ich weryfikacja przez sąd byłaby przedwczesna i prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło ugruntowaną w orzecznictwie wykładnię terminu bezprzedmiotowości, którą sąd rozpoznający skargę podziela. Reasumując te poglądy, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z powyższych uwag bezspornie wynika, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania tylko dlatego, że organ, do którego złożono środek odwoławczy uznaje się za niewłaściwy i w jego ocenie ustawa nie określa organu władnego rozpoznać zażalenie w konkretnej sprawie. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalne jest umorzenie postępowania, a więc zamknięcie uczestnikowi postepowania administracyjnego drogi odwoławczej tylko dlatego, że organ nie potrafi rozwikłać problemu prawnego dotyczącego właściwości rzeczowej, nawet gdy, jak w niniejszej sprawie unormowania intertemporalne w znowelizowanej ustawie nasuwają trudności interpretacyjne, czy wręcz zawierają lukę prawną. Obowiązkiem organu, który uznaje się za niewłaściwy, jest przekazanie akt organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a.,a zatem organ zobligowany jest do ustalenia, który organ w jego mniemaniu jest organem właściwym. Rzeczywiście trafnie zauważyło Kolegium, że przepis intertemporalny art. 545 ust.2 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2017 roku, stanowiący, że do spraw dotyczących ustalenia linii brzegowej, niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe nie wskazywał organu odwoławczego w tych sprawach. Nie czyni tego również art. 545 ust.4 nowego Prawa wodnego., który wprost stanowi, że jego unormowanie nie dotyczy spraw, o których mowa w ust.2 Jednakże w ocenie sądu wniosek o bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku regulacji prawnej pozwalającej na rozpoznanie sprawy jest absolutnie nieuprawniony. Kolegium winno było rozważyć w tej sytuacji, czy jego właściwość rzeczowa nie wynika w takiej sytuacji z ogólnej normy art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ustawy o samorządzie powiatu. Zgodnie z art. 17 § 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro przepisy "nowej" ustawy Prawo wodne zlikwidowały urząd, będący do 31 grudnia 2017 roku organem odwoławczym właściwym do rozpoznania zażalenia J. P. (a to jest bezsporne) i jednocześnie nie wskazały właściwego organu, to jest to właśnie taki przypadek, że ustawa szczególna – Prawo wodne - nie reguluje tej kwestii. Powiat jako jednostka samorządu wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. gospodarki wodnej (art. 4 ust.1 pkt 12 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosownie do art. 38 ust.1 ustawy samorządzie powiatu w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Przytoczone przepisy stanowiły podstawę wydania przez Starostę w 2015 roku decyzji w sprawie uregulowania linii brzegowej Potoku B.. Natomiast zgodnie z art. 38 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2 służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem już tylko z powodu tych dwóch regulacji - art. 17 ust. 1 k.p.a. i art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa SKO winno było wyjaśnić, czy nie jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na zasadach ogólnych, wobec nieuregulowania tej szczególnej sytuacji w nowym Prawie wodnym, która to ustawa jest ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 § 1 k.p.a. czy przepisem szczególnym wg art. 38 ust.3 ustawy o samorządzie powiatu.. Organ odwoławczy mógł też ewentualnie rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sporów kompetencyjnych w sprawach o ustalenie linii brzegowej. Takie spory toczą się z wniosku SKO w N. (sygn. akt II OSK OW/41/18), SKO W O. (sygn.. akt II OW 52/18), z wniosku SKO w J. (sygn.. akt II OW 69/18). Raz jeszcze należy podkreślić, że organ administracji nie może uchylić się od decyzji w sprawie rozstrzygnięcia środka odwoławczego w postępowaniu dwuinstancyjnym. Z tych względów umorzenie postepowania odwoławczego należy uznać za dokonane z naruszeniem dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., nie istniały bowiem przesłanki do jego zastosowania. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). O kosztach orzeczono z mocy art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy rozważy zawieszenie postepowania bądź rozpoznanie zażalenia na zasadach ogólnych. A.B.