II OSK 3405/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 347/18 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 347/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w R., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości J., gm. P.. Uzasadniając rozstrzygniecie stwierdził, iż w sprawie przedmiotowego budynku toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, zakończone ostateczną decyzją [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], organ uznał, że żądanie wnioskującego dotyczyło sprawy uprzednio rozstrzygniętej. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ II instancji wskazał na okoliczność wydania ww. decyzji, zaś skarga na tą decyzję została oddalona przez WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 427/17. Ponadto organ wskazał na ustalenia, z których wynika, że inwestycja jest prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, w tym również co do usytuowania komina. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do ponownego wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego bowiem sprawa została już zakończona decyzją ostateczną. Natomiast jak wskazał [...] WINB wniosek dotyczący wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przedwczesny i na obecnym etapie realizacji inwestycji nie może być podstawą wszczęcia postępowania. Przepisy wskazane w rozdziale VI Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, które są już użytkowane. Nie można uznać, że organy nadzoru budowlanego mogą badać stan techniczny obiektów, które są w realizacji, a więc nie zostały zakończone roboty budowlane i inwestycja nie została oddana do użytkowania. Zatem zdaniem organu odwoławczego zaistniały przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. W skardze mającej charakter opisowy podniósł, że został oszukany przez sąsiada. Sąsiad bowiem poinformował go, że w dobudowanej części będzie tylko łazienka, a nie komin. Obecnie czuje się oszukany, na swojej działce mieszka od urodzenia. Wylot komina jest niższy od dachu budynku rozbudowywanego. Pracownicy nadzoru budowlanego nie reagują na powstałą sytuację. Ponadto obawia się, że dojdzie do tragedii. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 347/18, oddalając skargę, wskazał, że obiekt budowlany, w stosunku do którego skarżący domaga się przeprowadzania czynności kontrolnych przez organy nadzoru budowlanego był już przedmiotem postępowania administracyjnego umorzonego decyzją PINB z [...] lutego 2017 r., nr [...], a następnie utrzymaną w mocy decyzją ostateczną WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Rozstrzygnięcia te były poddane kontroli Sądu, który wyrokiem z 29 listopada 2017 r. oddalającym skargę (sygn. akt VIII SA/Wa 427/18) uznał je za zgodne z prawem. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji gdy wniosek dotyczy już sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest prawidłowa. Ponowne rozstrzyganie w sprawie załatwionej decyzją ostateczną jest bowiem niemożliwe do czasu uchylenia tej decyzji w trybie przewidzianym przepisami prawa. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta zachodzi wówczas, gdy: 1) występują te same podmioty w sprawie, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3) tego samego stanu prawnego, a do tego 4) w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie wnioskiem z 6 grudnia 2017 r. (data wpływu 5 grudnia 2017 r.) skarżący zwrócił się o przeprowadzenie czynności kontrolnych w stosunku ww. budynku mieszkalnego. Wniosek taki również złożony przez skarżącego i dotyczący tego samego obiektu budowlanego został już wcześniej rozpatrzony, a postępowanie nim zainicjowane zakończone decyzją ostateczną WINB. A zatem w obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Także stan faktyczny nie uległ zmianie co potwierdziły przeprowadzone przez organ I instancji czynności sprawdzające nie wymagające wszczęcia postępowania, a niezbędne do ustalenia tożsamości w zakresie stanów faktycznych obu spraw. Wprawdzie w złożonym wniosku (z 6 grudnia 2017 r.) skarżący wniósł o skontrolowanie budynku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Jednak w treści tego pisma strona odnosiła się do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz okoliczności wybudowania komina od strony budynku wnioskującego. Również skarżący nie negował faktu braku sprzeciwu z jego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponowne wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy ww. budynku wkraczałoby w zakres oceny objęty powagą rzeczy osądzonej. Natomiast co do wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego, realizacja budowy i nadbudowy budynku mieszkalnego nadal nie była zakończona, co nie zostało skutecznie podważone przez stronę skarżącą w odwołaniu od postanowienia PINB. Celem art. 66 Prawa budowlanego jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że celem rzeczonego przepisu jest zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych, których budowa lub nadbudowa została już zakończona, w sytuacji, gdy nie wynika to z brzmienia rzeczonego przepisu, a o tym, iż przepis ten może mieć zastosowanie do obiektów budowlanych będących w trakcie budowy świadczy brzmienie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wprost wskazane jest, iż jeżeli obiekt budowlany jest niewykończony, możliwe jest wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę, co oznacza, że tym bardziej możliwe jest wydanie decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, a także przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1c i pkt 9 Prawa budowlanego i załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących higieny, zdrowia i środowiska, z których wprost wynika, że obiekty budowlane muszą być wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa sąsiadów; - art. 5 ust. 1 pkt 1c oraz pkt 9 Prawa budowlanego oraz pkt 3 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.) przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że wskazują one, iż obiekty budowlane muszą być wykonane w taki sposób, aby nie tylko podczas użytkowania, ale i podczas ich budowy nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa sąsiadów. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia prawa przez organy postępowania administracyjnego obu instancji, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzeniu czynności zmierzających do weryfikacji twierdzenia skarżącego, iż dym z przewodu kominowego budynku należącego do uczestnika przenika do jego pomieszczeń mieszkalnych i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia jego i jego rodziny; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia prawa przez organy obu instancji, tj. art. 61a § 1 K.p.a., polegającego na uznaniu, iż w sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, w sytuacji, gdy skarżący wnioskował o przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis nie stanowił podstawy decyzji PINB w R. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; - art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo jej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację skarżący argumentując, że zakończenie postępowania w innej sprawie dotyczącej legalności budowy tego samego komina nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie są to sprawy tożsame przedmiotowo, ponieważ ich zakresy wyznaczają inne przesłanki. Legalność budowy kontrolowana jest w trybie wyznaczonym treścią art. 50-51 Prawa budowlanego. Celem tego trybu jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast inne jest ratio legis art. 66 Prawa budowlanego. Dla wydania decyzji na podstawie, wskazywanego przez skarżącego, art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy obiekt budowlany (lub jego część) został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego zakresem, czy też w wyniku odstępstwa od pozwolenia na budowę. Teza ta zaś skłania do stwierdzenia, że zakres nakazanych w decyzji podejmowanej w powyższym trybie robót budowanych, polegający np. na ewentualnej konieczności zrealizowania komina o innych parametrach, nie będzie prowadził do takiego następstwa, jakie wynika z decyzji podejmowanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zasadniczo art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczy oceny legalności budowy z punktu widzenia jej zgodności z pozwoleniem na budowę, lecz czy obiekt budowlany 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. A więc z innych przesłanek na podstawie art. 66 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje stosowny nakaz, który nie tyle ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodne z prawem, ile – m.in. usuwa stan, który zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Taki stan może być wywołany, w przypadku wskazywanej przez skarżącego możliwość zaczadzenia, z oczywistych względów na etapie użytkowania przedmiotowego komina. Niemniej art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczy tyle etapu użytkowania, co w ogólności utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Artykuł 66 ust. 1 Prawa budowlanego rozróżnia bowiem kwestię zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska od użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W konsekwencji w sprawie wadliwie zastosowano art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ organy nadzoru budowlanego powinny ocenić, czy w związku z istniejącym kominem zachodzi wskazywane przez skarżącego zagrożenie. Brak takiej oceny doprowadził zaś do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ sprawa dotycząca wskazywanego przez skarżącego zagrożenia nie została wyjaśniona. Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 5 ust. 1 pkt 1c oraz pkt 9 Prawa budowlanego oraz pkt 3 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.); art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu PINB, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.