III SAB/Wr 53/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Maciej Guziński, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. V. H. (wnioskodawca, strona, skarżący), jako osoba posiadająca zezwolenie na pobyt stały na terytorium Polski, zwrócił się o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy swojej żony A. K. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka), w trybie art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm). Organ pismem z dnia [...] maja wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych – złożenia przez wnioskodawcę podpisu pod wnioskiem. W dniu 10 maja pełnomocnik stron wniósł o umożliwienie mu wglądu w akta sprawy oraz złożył w imieniu cudzoziemki ponaglenie na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. W dniu 16 maja 2018 r. pełnomocnik wystosował ponaglenie również w imieniu wnioskodawcy, które w dniu 17 maja 2018 r. zostało przekazane wraz z odpisami sprawy do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Organ pismem z dnia 16 maja 2018 r., poinformował wnioskodawcę o toczącym się postępowaniu, wskazując przewidywany termin jego zakończenia na 16 września 2018 r. W piśmie zawarto informację, że kontakt z podpisanym niżej inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez pracownika prowadzącego postępowanie oraz że infolinia D. Urzędu Wojewódzkiego nie udziela informacji na temat statusu indywidualnej sprawy. Jednocześnie Wojewoda D. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania, posiadanie aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego oraz do złożenia oświadczeń o zapewnieniu utrzymania A. K. oraz o ilości osób we wspólnym gospodarstwie domowym. W dniu 17 maja 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa celem zaopiniowania wniosku cudzoziemki. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu 26 maja 2018 r. został przeprowadzony z wnioskodawcą wywiad środowiskowy dotyczący cudzoziemki, z którego sporządzono notatkę urzędową, zaś w dniu 4 czerwca do organu wpłynęła informacja od Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., potwierdzająca, że pobyt cudzoziemki na terenie Polski nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 maja 2018 r. pełnomocnik A. K. i V. H. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 §1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 5000 zł oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono, że organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, nie poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 Kodeksu administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a.. Pełnomocnik stron argumentował, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w terminie ustawowym, poprzez wydanie określonego aktu lub czynności. Wywodził także, że dla oceny czy w sprawie miała miejsce bezczynność, bez znaczenia pozostają powody dla których organ nie podjął działania. Nie ma też znaczenia czy opieszałość organu była zawiniona, czy też niezawiniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w razie uwzględnienia skargi w zakresie przewlekłości, o stwierdzenie, że nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że podstawowe znaczenie przy prowadzeniu postępowań w zakresie wydania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy i stały na terenie Polski muszą mieć względy bezpieczeństwa, które organ musi uwzględniać przy załatwianiu sprawy. Wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, których miesięcznie w 2018 r. wpływa ok. 2000. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach odpływu pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do dnia rozprawy Sąd nie otrzymał informacji, czy w terminie wyznaczonym przez organ tj. do dnia 26 czerwca 2018 r. doszło do wydania decyzji. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącej, poprzez wydanie decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 tj.; dalej również jako: "p.p.s.a."), ani w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek, został złożony w dniu 21 czerwca 2017 r., a braki formalne uzupełniono w dniu 10 stycznia 2018 r. Wniosek ten nie został zatem załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). W dniu 10 maja 2018 r., działając przez pełnomocnika skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie, ponaglenie w dniu 16 maja 2018 r. pełnomocnik złożył również w imieniu jej męża – wnioskodawcy. Dopiero 10 stycznia 2018 r., a zatem po upływie ponad sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, Wojewoda D. podjął pierwszą czynność celem załatwienia sprawy skarżącej poprzez zwrócenie się do wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Kolejne wezwanie o uzupełnienie dokumentacji organ wystosował dopiero po otrzymaniu ponaglenia tj. 16 maja 2018 r., a w dniu 17 maja 2018 r. wystąpił do stosownych służb o informacje na temat cudzoziemki, wzywając ją zarazem do przedłożenia brakujących dokumentów ( potwierdzenie miejsca zamieszkania) . Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ nie zajął się w ogóle wnioskiem nawet od strony formalnej, przez okres ponad sześciu miesięcy, zaś czynności zmierzające do jego merytorycznego załatwienia podjął dopiero w wyniku ponawianej interwencji ze strony wnioskodawcy i jego żony. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. do 16 maja 2018 r. całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczył termin załatwienia przez organ sprawy. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała niewątpliwie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania, która na wezwania reagowała szybko, uzupełniając wskazane braki formalne lub w przedkładając żądane dokumenty. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności tj. złożenie skargi na działanie organu, wniesienie ponagleń, przedłożenie dokumentacji z własnej inicjatywy lub na wezwanie organu. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona – pozbawiona możliwości legalnego pobytu z rodziną - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (prawie dziewięć miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).