III SAB/Wr 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi V.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. K. (dalej: strona; skarżąca) złożyła pismem z [...] kwietnia 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą je wniosku z [...] października 2017 r. o zezwolenie na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżąca wskazała, że: 1) [...] października 2017 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody D.; 2) pismem z [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia wskazującego na datę złożenia wniosku, wgląd do akta sprawy, przyspieszenie wniosku a także dosłał dokumentację potwierdzającą, że strona posiada zapewnione miejsce pobytu- umowę najmu; 3) [...] lutego 2018 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie; 4) pismem z [...] marca 2018 r. pełnomocnik strony poinformował organ o zmianie adresu do doręczeń; 5) do dnia sporządzenia skargi strona nie został poinformowana o przekazaniu ponaglenia do właściwego organu. Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżąca podniosła, że upłynęło ponad 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku i, że od momentu złożenia wniosku Wojewoda nie podjął w jej sprawie żadnych działań. Także nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku. Podniosła, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie w terminie ponaglenia przez Wojewodę D, należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę D, nie otrzymuje żadnej korespondencji, a postępowanie nie zostało nawet wszczęte przez Wojewodę D. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że przekazał według właściwości do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie wraz z aktami sprawy. Wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2018 r., organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 2018 r. organ administracji wystosował do strony pismo z informacją o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Jednocześnie organ administracji wezwał wnioskującą o dołączenie do akt brakującej dokumentacji. Podniesiono w odpowiedzi, że sposób prowadzenia spraw w D. Urzędzie Wojewódzkim nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, co sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków jest dłuższy niż przewidziany regulacjami ogólnymi. Jednocześnie poinformowano, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców boryka się z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Ponadto czas oczekiwania na opinie na temat cudzoziemców przekracza zwykle okres miesiąca i nie jest zależny od Wojewody. Zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach opinie powinny być wydane w ciągu 30 dni, a na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być ten termin wydłużony do 60 dni. Również w razie braku opinii, dopiero po upływie tych terminów można uznać, że wymóg uzyskania opinii został spełniony (art. 109 ust. 3 ustawy). Z uwagi na fakt, iż wniosek strona złożyła [...] października 2017 r. zakończenie postępowania do końca listopada 2017 r. było nierealne. Wskazał, że nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że sprawa mogła być szybciej rozpatrzona gdyż nie jest szczególnie skomplikowana. Należy zauważyć, że sprawy dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków i są analizowane i rozpatrywane pod względem merytorycznym w oparciu o ustawę o cudzoziemcach. Ponadto podniósł, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, co nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia orzeczenia rozstrzygającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony [...] października 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Co więcej, nie został załatwiony do dnia dzisiejszego. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ nie zrobił zupełnie nic celem załatwienia wniosku skarżącej. Nawet pismo pełnomocnika strony z [...] lutego 2018 r. - ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zwiększyło aktywności organu. Dopiero wniesiona do tut. Sądu przez skarżącą [...] kwietnia 2018 r. (wpływ [...] maja 2018 r.) skarga na bezczynność organu spowodowała podjęcie przez Wojewodę w sprawie pierwszych działań. Wystąpienia pismem z [...] kwietnia 2018 r., do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wezwania strony dołączenie do akt brakującej dokumentacji Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela U. okazała się uzasadniona. Jak już wskazano, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Taka sytuacja w sprawie niewątpliwie wystąpiła. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad sześć miesięcy i dopiero po tak odległym terminie (działania datowane na [...] kwietnia 2018 r.), występuje do właściwych organów o stosowne opinie, wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniły także - złożone przez skarżącego ([...] lutego 2018 r.) - ponaglenie. Nie sposób nie zauważyć, że w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym jedynym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków z [...] kwietnia 2018 r. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] października 2017 r. w terminie, jak skarżąca wniosła w skardze – 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z jego treścią, sprawa może (a nie musi) być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).