I OSK 510/19

Dnia 13 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 5/18 w sprawie ze skargi M. J. i M.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 5/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. i M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie dokonania zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków, to jest zaliczenia gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...] do gruntów rolnych zabudowanych (symbol Br). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. i M. Jasiakiewiczowie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. przez to, że zaskarżony wyrok został wydany pomimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu (art.7 i art. 77§ 1 k.p.a.): - wskutek nieuwzględnienia wniosku strony o ujawnienie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przedmiotowej działki dotyczącej okresu przed 1945 r. a także ograniczenie ujawnionej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej działki jedynie do okresu po 1950 r., a także pominięcie dowodu złożonego przez stronę (na rozprawie 8 sierpnia 2018 r.) na okoliczność przynależności przedmiotowej działki do majątku ziemskiego w [...] (art. 75§ 1 k.p.a.), - przez uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium postępowania ( tryb tzw. modernizacji ewidencji gib ) na etapie zbierania materiału do dokonania przez organ zmiany w ewidencji gruntów i budynków (art. 10§ 1 k.p.a.), - przez pominięcie przez Sąd zarzutu strony co do braku u organów administracji niezbędnego obiektywizmu i bezstronności w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, oraz całkowite ignorowanie wyjaśnień strony i istniejącej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, przy czym z akt sprawy wynika, że organy od początku postępowania realizowały z góry powzięty zamiar przekwalifikowania statusu przedmiotowej działki z "rolnej zabudowanej" na działkę wypoczynkowo-rekreacyjną (art.7, art. 8, art. 81 k.p.a.) - przez nieuwzględnienie przez Sąd wniosku strony co do dowodu z opinii biegłego ds. upraw ekologicznych oraz biegłego ds. starej zabudowy siedliskowej (art.75 §1 k.p.a.), - przez nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu skarżących co do dokonania przez organy administracji zmiany w ewidencji gruntów i budynków pomimo braku ustaleń co do jakiejkolwiek faktycznej zmiany w sposobie użytkowania gruntu wskazującej na jej faktyczne odrolnienie, a nawet pomimo rozszerzenia przez skarżących zakresu upraw rolnych po nabyciu przedmiotowej nieruchomości (cyt.): "(art. 24 a ust.1, ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z 17 V 1989 r., ze zm.)", - przez pominięcie przez Sąd zarzutu skarżących co do braku właściwych, ustalonych normatywnie, wymagań w zakresie kwalifikacji osób dokonujących zarówno kwalifikacji gleboznawczej nieruchomości, jak i osób (komisji Starostwa) dokonujących oględzin i kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości ze względu na rodzaj użytków, a także podmiotu (wybranego przez Starostwo w trybie przetargu), który przygotował dane do tzw. modernizacji ewidencji gib, co było już wielokrotnie sygnalizowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich (por. pismo strony z dnia 30 lipca 2018 r. w aktach sprawy) jako naruszające art. 92 i art. 65 ust.1 Konstytucji RP i stanowiące rażącą ingerencję w sferę praw i wolności konstytucyjnych. 2) przez to, że zaskarżony wyrok narusza przepisy regulujące kwestię ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., niekiedy też art. 6 k.c.) w ten sposób, że Sąd uznając za w pełni legalną procedurę tzw. modernizacji ewidencji gruntów i budynków (pomimo, że w istocie pozbawia ona stronę - wobec braku indywidualnej notyfikacji właściciela gruntu - możliwości obrony swoich praw – art. 183 pkt 5 p.p.s.a., przerzuca obecnie na stronę ciężar dowodu (odwrócenie ciężaru dowodu) co do rolniczego użytkowania nieruchomości i domaga się Sąd tzw. "kontrdowodu", przy czym uprzednio organ dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków nie opartych na żadnym obiektywnym źródle pochodzącym od osoby legitymującej się stosownymi , normatywnie określonymi kwalifikacjami. Wskutek takiego stosowania przepisów przez Sąd, w ocenie skarżących, doszło do tego, co (według formuły Gustawa Radbrucha) jest określane jako "ustawowe bezprawie". Przepisy o modernizacji ewidencji gib (art. 24 a ust.1, ust.2, ust. 3, ust.4, ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie powinny zostać w ogóle zastosowane przez Sąd, i to w dodatku w oderwaniu od regulacji systemowych zawartych w przepisach Konstytucji i kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi własność stanowi dobro zasługujące na konstytucyjną ochronę, także w aspekcie fundamentalnych praw i wolności człowieka (por. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich wskazane w piśmie strony z 30 lipca 2018 r.). Doszło zatem do naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie. 3) Zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez to, że w jego uzasadnieniu nie odniósł się Sąd do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze do WSA w Bydgoszczy, w tym zwłaszcza dotyczących naruszenia przepisów o ochronie własności zawartych w Konstytucji RP i w kodeksie cywilnym (wyliczonych w treści skargi ), co narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust.1 Konstytucji RP); II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) przez naruszenie art. 1 (Ochrona własności) Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (protokół dodatkowy) przez naruszenie konwencyjnej zasady ochrony własności (gwarantującej każdej osobie poszanowanie jej mienia i zakazującej pozbawiania własności), wskutek wyzucia skarżących zaskarżonym wyrokiem z wiązki uprawnień właścicielskich dotyczących korzystania z nieruchomości rolnej zabudowanej, 2) przez ahistoryczną wykładnię w/w przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o modernizacji ewidencji gib (art.24 a. i n.) w odniesieniu do statusu prawnego przedmiotowej działki, w oderwaniu od dostępnej w aktach sprawy administracyjnej częściowej dokumentacji geodezyjno-kartograficzej, z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość zawsze miała charakter rolny (rolny zabudowany). 3) naruszenie Konstytucji RP przez: -) naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), wraz z wywodzonymi z niej - także na gruncie prawa administracyjnego - zasadami : niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) i ochrony praw słusznie nabytych. Zasada lex retro non agit wynika także z zasady legalności oraz zaufania obywateli do Państwa -) naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21, art. 64 ust. 3), -) naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. 4) naruszenie fundamentalnych przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności (art. 140 k.c.) przez wyzucie stron z wiązki uprawnień właściciela w odniesieniu do pierwotnie nabytego od gminy przedmiotu własności (tj. nieruchomości rolnej zabudowanej), przez zmianę statusu przedmiotu prawa własności i jego przeznaczenia (na działkę budowlaną), 5) naruszenie przepisów kodeksu cywilnego o ochronie dóbr osobistych (art.23 k.c.) przez: - naruszenie zaskarżonym wyrokiem dobra osobistego stron w postaci prawa do spokojnego korzystania z własnej nieruchomości rolnej zabudowanej, wskutek legalizacji przez Sąd bezprawnych zmian statusu prawnego nieruchomości wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków (nabytej przecież przez skarżących jako nieruchomość rolna zabudowana i tak użytkowanej przez stronę) oraz wskutek zakwalifikowania przez Sąd budynku jako "mieszkalno-wypoczynkowego", chociaż od ponad 100 lat, w tym w czasach zaboru pruskiego i obydwu wojen światowych , miał on niezmiennie status budynku mieszkalnego. Uszło uwadze Sądu, że obecnie już nie obowiązują przepisy z okresu PRL, gdy - wobec "głodu mieszkaniowego" - obywatel miał prawo tylko do jednej nieruchomości lokalowej (budynkowej). Nadto w protokole oględzin z 8 maja 2017 r., spisanym przez komisję ze Starostwa, budynek ten zakwalifikowano jako "budynek mieszkalny jednorodzinny", czego nie uwzględnił skład orzekający. Skarżący, zarówno M. J. , jak i M. J.nie wykazywali w postępowaniu faktu zamieszkiwania na przedmiotowej nieruchomości w związku z wykonywaniem przez obojga pracy w [...], albowiem postępowanie dotyczyło "odrolnienia" nieruchomości, a nie jej wypoczynkowego charakteru, jak błędnie przyjął Sąd; 6) naruszenie przepisów kodeksu cywilnego statuujących zasadę rangi kodeksowej, zgodnie z którą żadna ustawa nie ma mocy wstecznej (art.3 k.c.),co ma szczególne znaczenie w kontekście statuowanego przepisami kodeksu cywilnego prawa własności (art.140 k.c.) 7) naruszenie przez Sąd przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych , a zwłaszcza art. 3 ust.1 pkt 1 i pkt 5, art.6 ust.1,art.7 art.11 przez legalizację bezprawnych działań organów administracji polegających na dokonaniu odrolnienia gruntu wbrew w/w przepisom oraz wbrew woli strony jako właściciela, 6) naruszenie przez Sąd przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , a zwłaszcza art.112-126 oraz art.21 Konstytucji RP przez faktyczne pozbawienie strony wiązki uprawnień właściciela dotyczących korzystania z gruntu rolnego (Br) zgodnie z jego przeznaczeniem (faktyczne wywłaszczenie) i zmianę statusu gruntu na budowlany (B), 7) ponadto, w ocenie skarżących, przepis art. 24 a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rangi rozporządzenia wykonawczego (jakimi są objęte uregulowania dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków), w zakresie, w jakim naruszają podlegające konstytucyjnej i cywilnoprawnej ochronie prawo własności gruntu (przytoczone wyżej), należy uznać za wykraczające poza delegację ustawową oraz naruszające system prawa polskiego, w tym wyżej przywołane podstawowe zasady konstytucji, przepisy kodeksu cywilnego oraz wskazane wyżej ustawy szczególne dotyczące ochrony gruntów rolnych i prawa własności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnosili także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuprawnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok. Wskazać przy tym trzeba, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich kwestii zawartych w skardze a jedynie do tych zagadnień, które mają wpływ na treść orzeczenia. Tym niemniej, niezależnie od powyższego nie można było się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki (cyt.): "nie odniósł się (...) do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze do WSA w Bydgoszczy, w tym zwłaszcza dotyczących naruszenia przepisów o ochronie własności zawartych w Konstytucji RP i w kodeksie cywilnym (wyliczonych w treści skargi ), co narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust.1 Konstytucji RP)". Jak czytamy bowiem w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, oddalając skargę skarżących, Sąd Wojewódzki końcowo stwierdził, że (cyt.): "Nie sposób też zarzucić organom ewidencyjnym naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa cywilnego. Zaskarżona decyzja, jak i wcześniejsze dokonania zmian w operacie ewidencyjnym w żaden sposób nie wywarły skutków związanych z prawem własności nieruchomości". Natomiast zarzut oparty na (cyt.): "art. 183 pkt 5" p.p.s.a. okazał się całkowicie niezrozumiały. Po pierwsze, artykuł 183 p.p.s.a. dzieli się na dwa paragrafy a zatem tak określony zarzut był w ogóle nieczytelny, a po drugie, cały artykuł 183 p.p.s.a. odnosi się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a zatem nie mógł on być w żadnym stopniu naruszony przez Sąd Wojewódzki. Niezasadne także okazały się pozostałe zarzuty procesowe, oparte na przepisach: art. 7, art. 8, art. 81, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 101§ 1 k.p.a. Zarzut oparty na art. 75 § 1 k.p.a. skarżący uzasadniali tym, że w toku postępowania sądowego nie zostały dopuszczone przez Sąd Wojewódzki wnioskowane przez nich dowody z opinii biegłych ds. upraw ekologicznych i (cyt.) "ds. starej zabudowy siedliskowej". W związku z tym wyjaśnić należy, że po pierwsze, przepis art. 75 § 1 k.p.a. nie ma – co do zasady – zastosowania w stosunku do postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd administracyjny a zatem już chociażby z tego powodu nie mógł on stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego, a po drugie, z racji regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a., umożliwiającej w postępowaniu sądowym dopuszczenie tylko dowodów z dokumentów (a nie z opinii biegłych), przeprowadzenie przez sąd wnioskowanych przez strony dowodów nie było w ogóle możliwe. Nie można też było zgodzić się ze skarżącymi, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym doszło do istotnego uchybienia w/w przepisom procedury administracyjnej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postepowania administracyjnego, w dniu 17 listopada 2015 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. 3523 informacja Starosty [...] z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wykonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy [...]. Pismo natomiast, wniesione do Starosty [...] przez małżonków J. (wniosek z dnia 10 stycznia 2017 r.), w którym kwestionowali oni zasadność wpisu do ewidencji, dokonanego w trybie w/w modernizacji, nie spełniało jednego z warunków formalnych, jakie są wymagane dla osób zgłaszających zarzuty, to jest nie zostało wniesione w ustawowym terminie. Z tego powodu, stosownie do treści art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm. dalej: "p.g.i.k."), zgodnie z którym to przepisem, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w/w pismo z dnia 10 stycznia 2017 r. zostało potraktowane jako tego rodzaju wniosek. Wniosek ten zaś wszczynał odrębne - w stosunku do modernizacji ewidencji gruntów – postępowanie. W związku z tym należało uznać, że zarzuty kasacyjne, w których skarżący poddawali krytyce sposób postępowania organu podczas wykonywania czynności mających na celu modernizację ewidencji gruntów ( art. 101 § 1, art. 7, "art. 77" k.p.a. i art. 6 k.c.) całkowicie wykraczały poza granice rozpoznawanej sprawy a zatem – co do zasady - nie mogły podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Analizowana sprawa – jak wyżej wspomniano – dotyczyła wniosku M. i M. J. o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki nr [...] położonej we wsi [...], polegających na (cyt.)" przywróceniu jej poprzedniego statusu, tj. statusu gruntów rolnych zabudowanych". W okresie bowiem sprzed wskazanej wyżej modernizacji ewidencji, działka nr [...] stanowiła w całości grunt rolny zabudowany, zaś po przeprowadzeniu modernizacji tylko powierzchnia wynosząca [...] ha posiadała taki użytek a pozostała część działki - o powierzchni [...] ha została określona jako użytek "B" – tereny mieszkalne. Wymienionymi zaś na wstępie decyzjami organy wniosku tego nie uwzględniły. W toku postępowania ustalono bowiem, że na działce nr [...] we wsi [...] w gminie [...] znajdują się cztery budynki, z których jeden (nr [...]) stanowi jednorodzinny budynek mieszkalny, a pozostałe trzy (nr [...]) to budynki niemieszkalne. Stwierdzono przy tym, iż dokonane w trakcie prowadzonego postępowania ustalenia wykazały, że żadna z przesłanek, wskazanych w przepisach charakteryzujących użytek Br (lp 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. dalej: "rozporządzenie wykonawcze" ) nie była spełniona. W szczególności Starosta wskazał na treść protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 8 maja 2017 r., a z której wynikało, iż przyległy do budynku mieszkalnego drugi budynek murowany był wykorzystywany tylko do przechowywania: sprzętu ogrodniczego, drewna, nawozów i jabłek. Teren zaś pomiędzy budynkami był porośnięty trawą, zaś obszar pomiędzy działką sąsiednią nr [...] a drewnianymi szopami, usytuowanymi na przedmiotowej działce, stanowił ogród przydomowy. W związku z tym na spornym gruncie brak było budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej (takich jak: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie) czy budowli i urządzeń rolniczych, takich jak np. zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika lub silosy na kiszonki. Istotne też przy tym było, iż poza działką nr [...] wnioskodawcy nie posiadali innych nieruchomości położonych na terenie powiatu bydgoskiego. W tej sytuacji, analizując treść § 68 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, dotyczących pojęcia gruntów rolnych zabudowanych (Br) i terenów mieszkaniowych (B), a także wytycznych co do zaliczania poszczególnych rodzajów gruntów do wymienionych w § 68 kategorii, określonych w załączniku nr 6 do w/w rozporządzenia, zawierającego opis elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytku, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy nie nasuwały żadnych wątpliwości, iż w toku postępowania administracyjnego nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, w tym m.in. art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. Na spornej części nieruchomości nie stwierdzono bowiem prowadzenia produkcji rolniczej a obszar nieruchomości był funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym. Taki sposób zagospodarowania działki odpowiadał zaś kryterium przyjętemu w rozporządzeniu wykonawczym. Biorąc więc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że organy słusznie przyjęły, że przedmiotowa część działki była obecnie przeznaczona na cele mieszkalno-wypoczynkowe i nie posiadała żadnej z cech wymienionych w l p.5 załącznika nr 6 do rozporządzenia wykonawczego. Posadowione na niej budynki nie były bowiem związane funkcjonalnie z produkcją rolną i nie stanowiły siedliska rolnego - rozumianego jako miejsce, gdzie osoba prowadząca gospodarstwo rolne zaspokaja swoje potrzeby socjalno-bytowe. Skarżący nie wykonywali także na spornym gruncie działalności rolniczej bo nie prowadzili produkcji rolnej, a na terenie gminy nie posiadali przy tym innych nieruchomości. Okoliczność zaś, że byli oni właścicielami nieruchomości, której część obejmowała grunty zakwalifikowane jako rolne (na powierzchni 0,0764 ha), nie determinowała rolnego charakteru wszystkich gruntów wchodzących w skład ich własności, ponieważ o takim charakterze świadczyć może dopiero realnie wykonywana funkcja zabezpieczająca gospodarstwo rolne, jaką pełnić mają poszczególne składniki siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie, budowle rolnicze i podwórko). W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że sporna część działki nie stanowiła gruntu zajętego: pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej (l p 5 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 6), pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego (lp 6 ust. 1 pkt 2), czy pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2 tworzą zorganizowaną całość gospodarczą (lp. 5 ust. 1 pkt 3). Brak zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego dla nieruchomości skarżących czy decyzji o warunkach zabudowy, a także projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy, wyłączał możliwość zaliczenia przedmiotowych gruntów do gruntów rolniczych zabudowanych na podstawie przepisu l p. 5 ust. 3 załącznika nr 6. Poza tym podstawy zakwalifikowania spornej części działki jako gruntu rolnego zabudowanego nie stanowił również przepis l p. 5 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 6. Jak wynika z akt sprawy oraz treści skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego, jak również przed Sądem Wojewódzkim skarżący odwoływali się do stanu faktycznego, jaki istniał na wspomnianej działce w okresach wcześniejszych, akcentując konieczność pogłębienia przez organy badań źródłowych (poza okres od 1900 r.) celem poczynienia ustaleń co do charakteru nieruchomości położonych na terenie wsi [...]. Podnosili m. in., że wieś ta została założona na początku XIX w. przez władze pruskie, a sporna działka była siedliskiem wiejskiego nauczyciela. W ocenie składu orzekającego, w sytuacji, w której ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr mający odzwierciedlać stan aktualny danej działki gruntu, brak było jednak uzasadnienia dla twierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego został zgromadzony niewystarczający (bo nie obejmujący dawnego stanu faktycznego jaki istniał na tym gruncie) materiał dowodowy. Ponadto zgodzić się trzeba z organami, iż okoliczność, że skarżący w jednym z budynków przechowywali sprzęt ogrodniczy i jabłka dowodziła jedynie, że budynek ten w taki właśnie sposób zaspakajał potrzeby bytowe stron a nie, że skarżący (jak twierdzono w skardze kasacyjnej) prowadzili w nim produkcję rolniczą. O istnieniu takiej produkcji nie świadczył również fakt, że na jedynie niewielkim areale strony uprawiały w ogrodzie przydomowym warzywa czy owoce na własne potrzeby. Powyższe prowadzi w rezultacie do wniosku, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Dodać przy tym wypada, iż na ocenę ich zasadności nie mogło wpływać twierdzenie skarżących, w którym zarzucali oni pracownikom organu brak właściwych kwalifikacji jak również brak bezstronności. Wyjaśnić w tym miejscu bowiem należy, iż sąd administracyjny nie ma ani uprawnień do oceny polityki kadrowej danego organu, ani czy oceny poziomu kompetencji pracowników zatrudnianych przez organy. W przypadku zaś, gdy strona uważa, że postępowanie pracownika organu nie jest w stosunku do niej bezstronne może występować z wnioskiem o jego wyłączenie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie wnieść skargę do przełożonego danego pracownika. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, podnieść trzeba, że w skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie szereg zarzutów opartych na przepisach prawa materialnego, ale żaden z nich nie stanowił podstawy orzekania w tej sprawie przez organ czy Sąd Wojewódzki. Poza przepisem art. 24a p.g.i.k. żaden też z zarzutów kasacyjnych, zgłoszonych jako zarzuty obrazy prawa materialnego, nie był oparty na przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W/w przepis reguluje zaś jedynie zasady przeprowadzania modernizacji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych a zatem – jak wyżej to wyjaśniono - w rozpoznawanej sprawie - nie miał żadnego znaczenia. Takiego znaczenia nie miał także zarzut oparty na (cyt.) "art.1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (protokół dodatkowy) przez naruszenie zasady ochrony własności", gdyż przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia podczas, gdy wpis określonego rodzaju użytku do ewidencji gruntów i budynków ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, nie kreuje zatem żadnego tytułu prawnego do określonego mienia ani nikogo takiego mienia nie pozbawia. Tym samym, wspomniany wpis nie narusza niczyjego prawa własności do danej nieruchomości. Z tych samych powodów nie można było również twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał przepisy, takie jak: art. 140 k.c., art. 112-126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (bez wskazania miejsca publikacji ustawy) i przepisy konstytucyjne w postaci: art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3. Tym niemniej, idąc tokiem myślowym skarżących, wyjaśnić w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Jedną z takich ustaw jest zaś Kodeks cywilny, który w przepisie zawartym w art. 140 przewiduje, że właściciel rzeczy jest ograniczony w swoich uprawnieniach do niej m.in. przepisami ustaw. Regulacja zaś dotycząca prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zawarta właśnie w ustawie a także w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie przepisów ustawowych. Określanie więc przez organ geodezyjny rodzaju użytku gruntu, wchodzącego w skład danej nieruchomości, niezgodnie ze stanowiskiem jej właściciela, nie może być traktowane jako naruszenie jego uprawnień właścicielskich do korzystania z rzeczy. Jako zaś, że przedmiotowa sprawa prowadzona była przez organy geodezyjne a zatem w postępowaniu administracyjnym, i dotyczyła wpisu do ewidencji gruntów i budynków to już – co do zasady – nie miały w niej zastosowania przepisy art. 3 i art. 23 k.c. ani też przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (bez wskazania miejsca publikacji ustawy). W tych zatem warunkach, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.