II SA/Gd 331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. D., G. D., K. D., L. D. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...]. H. D., G. D., K. D., L. D. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 20 listopada 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 lipca 2016 r., stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należącej do A., objętej księgą wieczystą [..], prowadzoną przez Sąd rejonowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 18 lipca 2016 r., nr [..] Prezydent Miasta, wykonując zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 9 ust. 2b i 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121 poz. 770 ze zm.), dalej jako przepisy wprowadzające u.k.r.s., stwierdził nabycie przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta nieodpłatnie z mocy prawa mienia A. w postaci prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej księga wieczystą [..], prowadzoną przez Sąd rejonowy. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wskazał, że A. nie została przerejestrowane do Krajowego Rejestru Sądowego, co potwierdził Sąd Rejonowy w pismach z dnia 10 marca 2016 r. i z dnia 27 kwietnia 2016 r., a w konsekwencji uznano je za wykreślone z rejestru. Z tego względu z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabył nieodpłatnie z mocy prawa mienie tego podmiotu, uznanego za wykreślony z rejestru. Decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta jako organowi reprezentującemu Skarb Państwa oraz Gminie. Z wnioskami o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją do Wojewody wystąpili H. D., G. D., K. D., L. D. i R. K., motywując wnioski naruszeniem przez organ wydający tą decyzję art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., tj. brakiem udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Po przekazaniu wniosków Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu organ ten uznał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a i dewolucji kompetencji do wznowienia postępowania na organ wyższego stopnia oraz wyznaczenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Kolegium pismo Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2016 r. informujące H. D., że decyzja ostateczna została doręczona wszystkim uczestnikom posiadającym przymiot strony, nie świadczy o tym, że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wydającego decyzję ostateczną. W związku z tym organem właściwym do wznowienia postępowania, a następnie do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozostaje Prezydent Miasta. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania wskazanego we wnioskach. Zdaniem organu fakt posiadania przez wnioskodawców statusu członka byłej już A., której dotyczyła decyzja ostateczna, nie stanowi o posiadaniu interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony, która może domagać się wznowienia postępowania, w którym bez swojej winy nie brała udziału. Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez H. D., G. D., K. D., L. D. i R. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 marca 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, stanowiącej podstawę wydania decyzji ostatecznej i stwierdziło, że skoro A. do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła wniosku o wpis do KRS, w związku z czym należące do niej mienie z dniem 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa nabył Skarb Państwa, to także prawa członków spółdzielni w majątku likwidacyjnym wygasły z tym dniem. Jedynym więc podmiotem legitymującym się interesem prawnym do udziału w postępowaniu w sprawie nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości A., jest Skarb Państwa. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. organ stwierdził, że okoliczność, iż postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydawała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, nie stanowi o naruszeniu tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu zażalenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem sam podpis pracownika pod decyzją świadczy o tym, że uczestniczył on w czynnościach, które doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Dalej skarżący wskazali, że badając, czy wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organ w swoich rozważaniach odniósł się jedynie do statusu wspólników spółki jawnej zrównując sytuację prawną tych podmiotów z sytuacją członków A. Organ w żaden sposób nie zbadał natomiast istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, a wynikającego z przysługującego im na mocy art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze prawa własności. Przepis ten przewiduje bowiem, że majątek A. stanowi prywatną własność jej członków, zaś na skutek decyzji z dnia 18 lipca 2017 r. zostali jej pozbawieni. Skarżący nie zgodzili się też z dokonaną przez organ wykładnią, że art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających u.k.r.s. prowadzi do pozbawienia członków spółdzielni statusu strony postępowania i w związku z tym ust. 2i tego aktu nie wymaga skierowania decyzji do wszystkich podmiotów, które tworzyły wykreślony z mocy ustawy podmiot. Błędna ocena co do statusu wnioskujących o wznowienie postępowania spowodowała w konsekwencji naruszenie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia. Jak stanowi przy tym art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., m.in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego statuuje art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej zwanej k.p.a., przewidując w pkt. 3, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 i art. 156-159 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja, wbrew twierdzeniom organu, zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie tak przez osobę zajmującą stanowisko organu, jak i przez pracownika upoważnionego do działania w imieniu tego organu. Z uwagi zaś na charakter postępowania poddanego kontroli sądowej (postępowanie nadzwyczajne), konieczne jest odniesienie się do kwestii właściwości instancyjnej, której prawidłowość bada sąd administracyjny, a która zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12 (treść uchwały dostępna w CBOSA) oznacza ogólną kompetencję do weryfikacji decyzji nie tylko w toku instancji, ale także w nadzwyczajnych trybach postępowania. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Taki też pogląd utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uznają, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji, albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Tylko bowiem takie rozumienie omawianego przepisu jest w stanie zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Mając to na uwadze sąd wojewódzki stwierdził, że w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie zwykłym, nie może brać udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Ocena ta dotyka bowiem bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym lub tego, co towarzyszyło jej wydaniu, zatem nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w zwykłym trybie postępowania. W takiej sytuacji może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie rozstrzygnięcia sprawy, nie będzie obiektywny w ocenie wniosku o wznowienie postepowania i uchyleniu decyzji przezeń podpisanej. Instytucję wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy należy natomiast rozważać jako gwarancję prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji (postanowień) wydanych zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonego aktu, wzrasta bowiem poziom obiektywnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Z kolei potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego. Przenosząc te rozważania na okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji wydał i podpisał działający z upoważnienia Prezydenta Miasta– T. G. – Kierownik Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Skarbu Państwa. Jest to zatem ten sam pracownik, który działając z upoważnienia Prezydenta Miasta podpisał decyzję z dnia 18 lipca 2016 r., nr [..] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należącej do A., która to decyzja jest kwestionowana przez skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro więc ten sam pracownik podpisał decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym, a następnie również postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem, to zdaniem sądu nastąpiło to z istotnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – poza wymienionym również art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. dopuścił się także organ drugiej instancji, skoro utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, które ze wskazanych względów jest wadliwe. Reasumując sąd stwierdził, że w porządku prawnym nie mogą ostać się rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu, w którym strona została pozbawiona bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy, tj. bez udziału pracowników orzekających przy jej rozpoznaniu w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Z tego powodu zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a., i to bez konieczności odnoszenia się do meritum sprawy, jak i pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2016 r., organy zastosują się do oceny wyrażonej powyżej, w szczególności uwzględnią kwestię wyłączenia pracownika, który wydał ww. decyzję od udziału w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania.