II SA/Bd 156/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wójt G. L. na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin, uchwalonego uchwałą nr XLIV/465/10 Rady Gminy Lubicz z dnia 23 kwietnia 2010 r., (opubl. dnia 22.09.2010 r. w Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 149 poz.1848) po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Spółdzielni [...] w [...] o podział nieruchomości zapisanej w KW nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w katastrze numerem działki [...] w obr. ew. [...] jako własność G. L. w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni [...] w G.. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. małżonkowie I. i R. W. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) o stwierdzenie nieważności w całości ww. decyzji Wójta G. L. z dnia [...] stycznia 2014 r. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezastosowaniu przepisu art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a zatem obarczona jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego uzasadnieniu podkreślono, iż w postępowaniu użytkownik wieczysty, a więc Spółdzielnia "[...]" na wniosek której dokonano podziału był nienależycie reprezentowany w postępowaniu albowiem w postępowaniu tym, którego elementem był m.in. protokół przyjęcia granic występował jednoosobowo Prezes Spółdzielni podczas, gdy ustanowiona została łączna reprezentacja - co wynika chociażby z Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto decyzja ta rażąco narusza przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż przedmiotem podziału był nie tylko grunt, ale również i budynek znajdujący się na działce i nie zostały zachowane wymagania dotyczące sporządzenia dokumentacji niezbędnej w sytuacji, gdy proponowany podział powoduje także podział budynku. Podkreślono, iż w wyniku podziału doszło do sytuacji, w której budynek znajdujący się na działce nr [...] utracił całą szczytową ścianę drugiej kondygnacji budynku będącą także ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a także utracił oparcie części dachu. Wnioskodawca wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o dokumentację znajdująca się w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostę T. oraz powołanie biegłego geodety w celu sporządzenia opinii na okoliczność ustalenia rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego. SKO decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Wójta G. L. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obr. ew. G. wydana została z naruszeniem prawa i odmówiło stwierdzenia jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr [...] został złożony przez Prezesa Zarządu, podczas gdy wymagana była reprezentacja Spółdzielni przez dwóch członków zarządu. Brak ten nie został uzupełniony, a zatem Spółdzielnia nie była należycie reprezentowana zarówno na etapie złożenia wniosku jak i w toku postępowania. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. była, więc wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 30 § 3 Kpa. Ponadto, SKO stwierdziło, że skoro przedmiotem podziału była nieruchomość zabudowana to winny być spełnione dodatkowe warunki, które ustawodawca przewidział przy podziale takich nieruchomości, a które określone zostały w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zgodnie z tym uregulowaniem, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Zgodnie z ust. 2 § 4 przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku. W postępowaniu podziałowym zakończonym zaskarżoną decyzją, organ orzekał bez wymaganej dokumentacji, co prowadziło do oceny, że została ona wydana z rażącym naruszenia prawa (art. 156 § pkt 2 Kpa). Jednocześnie SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stąd rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu G. L. wniósł Wójt G. L., który zarzucił, że nie miało miejsce naruszenie § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, gdyż w przedmiotowym postępowaniu nie zachodził podział budynku, a przedstawienie odcinka granicy wewnątrz budynku jest obowiązkiem wnioskującego. Z akt sprawy, którymi dysponowało SKO, zdaniem wnoszącego wynikało, że na nieruchomości znajdowały się m.in. trzy budynki oznaczone nr [...] i [...]. Propozycja podziału pokrywała się z obrysem tych budynków, przedstawionym na mapie ewidencyjnej. Zdaniem Wójta Gminy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja uregulowana w § 4 rozporządzenia. W przekonaniu wnioskodawcy niewłaściwa reprezentacja Spółdzielni, jako wnioskodawcy i adresata decyzji nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, kwalifikującego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto zdaniem Wójta wnioskodawcy nie powinni być uznani za strony postępowania o stwierdzenie nieważności, bowiem w dacie podziału nie byli ani właścicielami, ani też użytkownikami wieczystymi dzielonej nieruchomości. Są jedynie nabywcami części tej nieruchomości i przymiot strony im nie przysługuje, ze względu na brak interesu prawnego w postępowaniu podziałowym. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2017r. iż wnioskodawca - inicjator postępowania podziałowego - tj. Spółdzielnia "[...]" w G. była nienależycie reprezentowany przez Prezesa Zarządu tej Spółdzielni, podczas gdy konieczna była reprezentacja dwóch członków zarządu. W związku z tym decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. była wydana z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 30 § 3 Kpa. SKO wskazało, że dzielona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była działką zabudowaną. Co prawda na działce tej znajdowały się trzy budynki o nr [...], nr [...] i nr [...], co podkreśla wnioskodawca, jednakże budynki te stykają się ścianami, co wyraźnie widać na kopii mapy ewidencyjnej. Wspólnie, więc tworzą jeden budynek. W ocenie składu orzekającego, w takim wypadku warunki, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia musiały być spełnione. W ocenie SKO organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie poczynił niezbędnych, obligatoryjnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Z tej przyczyny jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa skutkującą jej nieważnością. SKO podzielił również stanowisko decyzji z dnia [...] października 2017r. co do nieodwracalności skutków prawnych decyzji organu I instancji. Co do zarzutu wnioskodawcy, iż I. i R. W. nie powinni być uznani za stronę postępowania nieważnościowego, gdyż w dacie wydania decyzji nie byli oni ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi dzielonej nieruchomości, nie mieli więc interesu prawnego, obecny skład SKO uznał go za niezasadny. SKO podało, że I. i R. W. są nabywcami nowo wydzielonej działki nr [...], która stanowiła część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed podziałem. Utrwalone już orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza interes prawny następców prawnych w postępowaniach nieważnościowych. SKO zauważyło, że również i G. L. nie jest pierwotnym właścicielem działki podzielonej lecz następcą prawnym jej części po Spółdzielni "[...]", a SKO nie kwestionuje G. L. jako strony tego postępowania. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżył Wójt G. L., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu podziałowym mającym za przedmiot nieruchomość z jednoczesnym podziałem budynku organ wydał decyzję bez przeprowadzenia niezbędnych, obligatoryjnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a mianowicie nie przedstawił odcinka granicy wewnątrz budynku na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku, gdy tymczasem oceny, czy oznaczone ewidencyjnymi numerami [...] i [...] budynki mogą być odrębnymi budynkami dokonał wcześniej Starosta T. ujawniając je w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków jako trzy odrębne budynki. Wójt G. L. nie mógł dokonać podziału budynków już istniejących, stanowiących odrębne budynki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej ,,p.p.s.a.", decyzja administracyjna czy postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta G. L. z dnia [...] stycznia 2014 r. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezastosowaniu przepisu art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663), a zatem obarczona jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Decyzja zaskarżona - to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a więc w szczególnych, określonych odpowiednimi przepisami, uwarunkowaniach. Sądowa kontrola takiej decyzji uwarunkowania te musi uwzględniać. Zaskarżona decyzja pozostaje w zgodności z treścią art. 156 § 2 Kpa. Trafnie SKO dopatrzyło się, bowiem przeszkody prawnej w wyeliminowaniu decyzji podziałowej z obrotu prawnego w sytuacji, gdy powstałe z podziału działki zostały następnie zbyte w wyniku umowy sprzedaży na rzecz osób trzecich. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2074/14). Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, bo skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, będzie nieodwracalny (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Nieodwracalność skutków prawnych decyzji podziałowej nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 848/16, bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi, bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jednak jak wskazał NSA, odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej, stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Brak jest, bowiem możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. Zdaniem składu orzekającego, taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie albowiem wydzielone w wyniku geodezyjnego podziału działki gruntu zostały zbyte na rzecz innych osób mających obecnie status stron postępowania - działka [...] na rzecz małżonków I. i R. W., działka nr [...] na rzecz P. K. oraz spadkobierców jego zmarłej żony, działka nr [...] na rzecz A. i W. K. oraz działka nr [...] na rzecz G. L.. Ponadto nie istnieje już Spółdzielnia [...] w G. . Stwierdzenie nieważności decyzji rodziłoby po stronie organu administracji obowiązek ponownego rozpoznania wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Tymczasem taka nieruchomość nie istnieje. Z mocy art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121), przez nieruchomość należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Z kolei działka gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3). Zatem, wyodrębnienie z powierzchni ziemskiej nieruchomości gruntowej opiera się przede wszystkim na kryterium własności. Tymczasem wnioskujący o podział nieruchomości podmiot nie jest już jej właścicielem, ani też nie istnieje nieruchomość, objęta wnioskiem o podział. Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie doprowadzi do stanu prawnego, istniejącego w dacie wydania wadliwej decyzji podziałowej. Zatem wskutek obrotu prawnego wydzielonymi działkami przestał istnieć przedmiot postępowania, a wnioskodawca utracił prawo własności, czyli legitymację do złożenia wniosku o podział. Obrót wydzielonymi działkami spowodował więc, że organ administracji nie może w ramach przyznanych mu kompetencji odwrócić skutków decyzji podziałowej, czyli ,,odtworzyć" działki, objętej wnioskiem o podział, a następnie powtórnie rozpoznać wniosek w trybie art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zaś prawnego znaczenia fakt, że sama decyzja podziałowa nie rodzi skutków w sferze własności. Takie skutki spowodowały, bowiem późniejsze czynności prawne w postaci umów sprzedaży. Skuteczne nabycie przez osoby trzecie własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość (vide: wyrok NSA w sprawie I OSK 848/16). W niniejszej sprawie Sąd podziela również stanowisko organu II instancji, co do konieczności uwzględnienia przy dokonywaniu podziału nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...] warunków określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W tym konkretnym przypadku, bowiem nieruchomość była zabudowana budynkami, stykającymi się ze sobą w miejscu przebiegu granicy wydzielanych działek, bez wyraźnego ustalenia, czy budynki posiadały ścianę wspólną, czy też ściany osobne i czy miały one charakter oddzielenia przeciwpożarowego, czy też była to ściana lub ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. Pozwoliłoby to na stwierdzenie czy budynki te stanowią całość konstrukcyjną, czy też były to budynki samodzielne w sensie budowlanym. Te ustalenia, decydujące o przebiegu granicy, istotne w chwili dokonywania podziału nieruchomości, stosownie do treści ust. 2 § 4 rozporządzenia, powinny być przedstawione na rzutach poszczególnych kondygnacji, gdyż zależnie od dokonanych ustaleń nie można było wykluczyć, że granica między budynkami przebiegała niejako wewnątrz budynków, co w ocenione sądu uzasadniało odpowiednie zastosowanie przepisu § 4 ww. rozporządzenia. Biorąc, zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczność Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.