II OSK 3297/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. Spółka z o.o. w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 317/18 odrzucające skargę E. B. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 317/18, odrzucił skargę E. B. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Sąd stwierdził, że regulacja przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.; zwanej dalej u.s.w.), mającym zastosowanie z uwagi na treść art. 91 ust. 1 tej ustawy, uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. WSA uznał, że strona niewątpliwie posiada interes prawny, jednakże nie doszło do jego naruszenia. W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego może być art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), zgodnie z którym jeżeli instalacja przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Sąd wskazał, że skarżąca była wcześniej wpisana do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018- 2023, gdzie – jak podaje strona – w tabeli nr 70 pod pozycją 1 wpisano Zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych o planowanej maksymalnej mocy przerobowej 150.000 Mg/rok, zaś w tabeli nr 71: Planowane regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych w podgrupie "Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" w pozycji 3 ujęto - Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś. o planowanej pojemności 208.333 m3. Wobec powyższego, WSA stwierdził, że z treści art. 38a ustawy o odpadach dla skarżącej wynika negatywny skutek mający zasadniczy wpływ na jej sytuację bowiem brak wpisu instalacji przeznaczonej m.in. do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w planie powoduje, iż proces inwestycyjny zostaje zatrzymany gdyż nie jest możliwe uzyskanie koniecznych do jego legalnego prowadzenia pozwoleń i decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu powyższe nie jest jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Częściowe jej pominięcie w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 powoduje co prawda skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia rodzaju prowadzonej działalności, jednakże żaden przepis prawa nie gwarantuje jej prowadzenia takiej działalności w zakresie przez nią planowanym. W wypadku skarżącej, przepisy prawa nie przewidują również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałaby ona prowadzić, nawet wówczas gdyby posiadała stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji. Sąd stwierdził, że sytuacja przedstawiałaby się inaczej gdyby Spółka zaczęła realizować swoje przedsięwzięcia przed dniem 6 lutego 2015 r. Powyższe skutkowałoby bowiem uwzględnieniem planowanej instalacji w uchwale. Z tą datą weszły bowiem w życie przepisy ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122), która w art. 4 stanowiła, że przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (tj. instalację spełniającą wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Sąd wskazał, że skarżąca uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu 29 grudnia 2011 r., a zatem przed wejściem w życie wspomnianych przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. (z dniem 1 stycznia 2012 r.) wobec czego mogłaby skorzystać ze wspomnianego wyżej uregulowania – nakazującego uwzględnienie w uchwale instalacji jednakże pozbawiła się tej możliwości nie rozpoczynając budowy przed dniem 6 lutego 2015 r. Skarżąca dokonała bowiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej dopiero w dniu 22 kwietnia 2015 r., zaś z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpiła w dniu 11 lipca 2016 r. WSA stwierdził, że kwestie finansowo-ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę, jako podstawa interesu prawnego. Sąd ten zaznaczył, że plany gospodarki odpadami zasadniczo nie stanowią podstawy prawnej, bądź ekspektatywy nadania uprawnień podmiotom prywatnym w przedmiocie pozyskiwania odpadów od konkretnych gmin znajdujących się na obszarze regionu. Sąd uznał, że art. 20, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP stanowią pewne zasady powszechnie obowiązujące przy stosowaniu wykładni prawa, jednakże nie przyznają podmiotom konkretnych praw lub obowiązków w sposób umożliwiający wywiedzenie tym podmiotom własnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami. WSA przyjął, że skarżąca Spółka nie została pozbawiona możliwości prowadzenia działalności skoro w aktualnym planie została ujęta jako podmiot zbierający odpady. Sąd stwierdził, że nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego Spółki, co stanowi podstawę do odrzucenia wniesionej przez nią skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe Sąd nie dokonał oceny zasadności naruszeń prawa zarzucanych przez stronę skarżącą zaskarżonej uchwale. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach: 1. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z o samorządzie województwa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 - 2028, podczas gdy uznać należy, że interes prawny skarżącej realizuje się w ten sposób, że zaskarżona uchwała pozbawia ją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewidzianym uprzednim Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], a tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego. 2. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w momencie uchwalania planu) w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieprzyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa narusza interes prawny skarżącej realizujący się w powołanych przepisach, podczas gdy zaskarżona uchwała ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej spółki, poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności w zakresie prowadzonego przez nią składowiska odpadów co narusza prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej. 3. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona uchwała ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności. 4. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. Poz. 784). 5. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości, wynikające z wykreślenia z zapisów planu, Zakładu Gospodarki Odpadami skarżącej spółki, gdy tymczasem wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji. 6. Naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi. 7. Naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu, a jej interes został naruszony, gdyż skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły podjęcie przez organ uchwały w obecnej treści, w szczególności wobec poddaniu do konsultacji społecznych planu gospodarki odpadami o innej treści niż plan ostatecznie uchwalony co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie planu, który de facto nie był w rzeczywistości w pełni konsultowany ze społeczeństwem. 8. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy ze względu na posiadanie interesu prawnego i istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności aktu, należało ją uwzględnić, w sytuacji dokonania w toku uchwalania planu naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, co w konsekwencji spowodowało brak ujęcia w wyżej wymienionym planie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. według złożonego przez skarżącą spółkę Formularza uwag i wniosków do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wraz z załącznikami oraz brak ujęcia w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, w § 2 i § 4 Planowane regionalne instalacje: Instalacji przewidzianych do budowy w Regionalnym Zakładzie Gospodarki Odpadami w Ś. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie jej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Sejmiku Województwa [...] podniesiono, że strona skarżąca nie wskazała na swój interes prawny ani nie określiła zakresu jego naruszenia i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że pomimo tego, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. wydane na rozprawie, czyli postanowienie kończące postępowanie w sprawie oraz, że skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, NSA skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie NSA do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego Sądu pozostaje, czy skierować sprawę na rozprawę, czy rozstrzygnąć ją na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. NSA orzeka w składzie jednoosobowym. Skarga kasacyjna E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Na podstawie powyżej powołanych przepisów wojewódzki plan gospodarki odpadami podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał zatem taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. powoduje, że Sąd ten, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej wnoszącej skargę leży jej konkretny, tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne, interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie, że z art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wynika dla skarżącej negatywny skutek mający zasadniczy wpływ na jej sytuację bowiem brak wpisu instalacji przeznaczonej m.in. do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w planie powoduje, iż proces inwestycyjny zostaje zatrzymany, gdyż nie jest możliwe uzyskanie koniecznych do jego legalnego prowadzenia pozwoleń i decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli instalacja przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Jednakże niezasadnie WSA uznał, że świadczy to jedynie o posiadaniu interesu faktycznego i nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. W ocenie NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie istnienia jedynie interesu faktycznego skarżącej jest niezasadne. Należy zwrócić uwagę, że brak umieszczenia danej instalacji w planie gospodarki odpadami, w zakresie ujętym w poprzednio obowiązującym planie, ma zasadnicze znaczenie dla podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami, jakim niewątpliwie jest strona skarżąca. Zwłaszcza, gdy podmiot taki był w poprzednio obowiązującym "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023", wpisany jako zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych o planowanej maksymalnej mocy przerobowej 150.000 Mg/rok, a także ujęto składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś. o planowanej pojemności 208.333 m3 , natomiast w aktualnym planie skarżąca została ujęta jedynie jako podmiot zbierający odpady. Strona skarżąca podjęła już wcześniej działania zmierzające do uzyskania przez prowadzony zakład gospodarowania odpadami stosownych zezwoleń i pozwoleń na realizację zamierzonej inwestycji. W dniu [...] czerwca 2011 r. strona skarżąca podpisała z Gminą K.umowę najmu na 30 lat nieruchomości o nr [...] i [...], które zostały wynajęte w celu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zagospodarowaniu odpadów, w szczególności na budowę i prowadzenie regionalnego zakładu gospodarki odpadami, w dniu [...] grudnia 2011 r. uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów" w Ś., którego celem jest budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś. dla prowadzenia działalności polegającej na zagospodarowaniu odpadów komunalnych w ilości około 150000 Mg rocznie, w dniu 22 kwietnia 2015 r. dokonała zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej, w dniu 25 maja 2015 r. uzyskała decyzję Starosty K. zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. gm. K.z przeznaczeniem na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś., w dniu 11 lipca 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie NSA skarżąca prawidłowo poszukuje naruszenia swego interesu prawnego w obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), art. 8 obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.) oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP. Zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Natomiast na podstawie obowiązującego art. 8 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 20 Konstytucji stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro przedmiotem wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie decyzji o rozpoczęciu tej działalności i określeniu jej zakresu, następnie wykonywanie tejże działalności, a więc podejmowanie bieżących decyzji gospodarczych, zwłaszcza co do sposobu i kierunków działania, a wreszcie zakończenie tej działalności, gdy ustaje wola dalszego jej prowadzenia (tak: L. Garlicki, M. Zubik [w:] L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, art. 22, Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016), to podejmowanie przez sejmik województwa wiążących uchwał, skutkujących - z mocy stosownej delegacji ustawowej — faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, nie może być postrzegane inaczej, niż jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Wobec tego ustawowe, a nawet konstytucyjne, uprawnienie podmiotu do swobodnego prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowić będzie o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu wywodzonego z tych norm. Dlatego też w niniejszej sprawie skarżąca może wskazywać na istnienie swego interesu prawnego w oparciu o obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 8 Prawa przedsiębiorców, czy art. 22 Konstytucji RP bowiem regulacje tam zawarte nadają jej uprawnienia, które z kolei zostają naruszone postanowieniami planu gospodarki odpadami. W istocie brak uwzględnienia instalacji skarżącej w zaskarżonej uchwale, w zakresie ujętym w poprzednio obowiązującym planie, wpłynie na jej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Została ona też ograniczona w możliwości rozwoju w tym zakresie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo /tamże, s. 316/ (por. postanowienia NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18 i II OSK 621/18). Uchwała ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego) w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, co uzasadnia jej interes prawny. Ponadto, powodując ograniczenie jej wolności gospodarczej, interes ten narusza. Skoro zaskarżony akt bezpośrednio i negatywnie wpływa na sytuację prawną Spółki, co zostało dostrzeżone również w zaskarżonym postanowieniu, to należy uznać, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Wprowadzone ograniczenia bezpośrednio wpływają na sferę prawną działalności skarżącej i nie można odmówić jej prawa do poddania sądowej weryfikacji legalności tych ograniczeń. Powyższe przesądza o tym, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które dają uprawnienia, nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami i poddania jej sądowej kontroli. Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj., art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 8 Prawa przedsiębiorców, art. 20 i art. 22 Konstytucji, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., które wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzuty te były wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a zatem rozpatrywanie pozostałych zarzutów NSA uznał za niecelowe. Ponadto, zważywszy, że WSA - uznając, iż E. B. Spółka z o.o. w M., nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny - nie przeprowadził merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej byłoby przedwczesne. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.