VII SA/Wa 2547/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi [...] z siedzibą w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Spółki wniesionego na postanowienie PINB [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201; dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że w związku z niewykonaniem przez [...] w [...] obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2016 r. nr [...], organ ten, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczął wobec ww. spółki postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Następnie, organ ten postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...],[...], nałożył na spółkę [...] w [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] (nakazującą całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 5,6 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 3 m x 6,6 m, mocowanego do konstrukcji stalowej, umieszczonej na przyczepie samochodowej opartej na 8 szt. słupów stalowych utwierdzonych w betonowych płytach o wymiarach 0,45 m x 0,45 m usytuowanych na powierzchni gruntu usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. 1-10-15 przy [...] w [...]). Pismem z 30 maja 2017 r. [...] w [...] wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów do tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], a odrębnym – zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia wskazanej egzekucji administracyjnej - na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...],[...], wydanym na podstawie art. 34 § 1 i 4 w zw. z art. 33 § 1 oraz art. 29 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 17 u.e.a., odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych pismem z 30 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że spółka [...] w [...] wniosła zarzuty z uchybieniem terminu do ich wniesienia, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie organ uznał, że z uwagi na charakter zarzutu, brak jest podstaw do zastosowania art. 58 k.p.a. w stosunku do spóźnionych zarzutów. Zażalenie na powyższe postanowienie z [...] czerwca 2017 r. wniosła w terminie [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...],[...], odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych wobec [...] na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], z uwagi na całkowite wykonanie obowiązku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu ww. zażalenia [...] w [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne w zakresie wniesionych zarzutów. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zasadnym jest uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, z uwagi na wykonanie przez skarżącą Spółkę rozbiórki ww. nośnika reklamowego oraz wydanie przez PINB [...] postanowienia z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych prowadzonych wobec [...] w [...] na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] - z uwagi na całkowite wykonanie obowiązku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec zakończenia przez organ powiatowy postępowania egzekucyjnego, nie ma podstaw do rozpoznania zażalenia Spółki na postanowienie organu powiatowego z [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...],[...], wydane w przedmiocie złożonych zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...],[...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie zasadności uchylenia poprzedzającego go postanowienia PINB [...] z [...] czerwca 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie przez organ II instancji i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania w zakresie wniesionych zarzutów, podczas gdy istniała podstawa do orzeczenia przez organ co do istoty sprawy; 2) art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniesionych zarzutów z uwagi na błędne przyjęcie, że wykonany obowiązek oraz odstąpienie od czynności egzekucyjnych stanowią ku temu przeszkodę; 3) art. 6 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych zarzutów w sposób uniemożliwiający skarżącej obronę swoich praw, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna; z uwagi na popełnione uchybienia, za konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd uznał uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale również postanowienia go poprzedzającego organu I instancji. Rozwijając tę ocenę Sąd stwierdza, że w sposób całkowicie chybiony/nieuprawniony organ II instancji odstąpił od "merytorycznego" rozpatrzenia zażalenia skarżącej wniesionego na postanowienie PINB [...] wydane w przedmiocie zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] WINB wskazał, że przemawia za tym zakończenie postępowania egzekucyjnego – wobec wydania przez organ powiatowy postanowienia z [...] września 2017 r. o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. To też, jak przyjął, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego zarzutów zgłoszonych w oparciu o przepisy art. 33 § 1 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącej doszło do wydania ww. postanowienia z [...] września 2017 r., na podstawie art. 45 § 1 u.p.e.a., wobec wykonania obowiązku egzekwowanego tytułem wykonawczym z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Niemniej, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie stanowi o niezasadności dalszego procedowania w zakresie zarzutów wniesionych w stosunku do ww. tytułu wykonawczego; nie uprawniała także organu odwoławczego do umorzenia postępowania egzekucyjnego w ww. zakresie. Zarzuty uregulowane w art. 33 u.p.e.a. stanowią instrument dla zobowiązanego służący obronie przed niezasadnym wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, w tym: podejmowanymi w jego trakcie środkami egzekucyjnymi; zatem – nie można przyjąć, że wykonanie obowiązku stanowi o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego zgłoszonych zarzutów. Na to też w istocie wskazała skarżąca Spółka w uzasadnieniu skargi – wywodząc, że orzekając w ww. sposób uniemożliwiono jej obronę swoich praw i wykazania nieprawidłowości zaistniałych przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego, w dalszej kolejności – dochodzenia odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela na podstawie przepisów k.c. za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej lub postępowania zabezpieczającego, powołując się przy tym na art. 168b § 1 u.p.e.a. Warto przy tym też dodać, że zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności prowadzenia egzekucji, wyrażona w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z uwagi na nieprawidłowości w doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego. Należy także zauważyć, że wobec skarżącej w kwestionowanym postępowaniu egzekucyjnym zastosowano grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł. Uznanie ww. zarzutu za zasadny, prowadzić by musiało nie tylko do umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale też do "zniesienia" ww. orzeczenia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (v. art. 59 § 1 pkt 7 i art. 60 § 1 u.p.e.a.). Sąd dostrzega przy tym, że orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie egzekucyjne w zakresie wniesionych zarzutów, organ II instancji nie wskazał na żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który uprawniałby do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Nie pozwala na to art. 34 § 4 u.p.e.a. wskazujący na możliwe sposoby rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, ani ww. art. 45 u.p.e.a. regulujący odstąpienie od czynności egzekucyjnych, ani też art. 59 tej ustawy – regulujący umorzenie postępowania. Z tego ostatniego wynika, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, ale już nie wynika z niego umorzenie postępowania w przedmiocie zarzutów w przypadku wykonania obowiązku w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W efekcie, zdaniem, Sądu, orzeczenie organu II instancji należało uznać za nieprawidłowe – jako oparte na błędnym założeniu, że wykonanie obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego czyni zbędnym rozpatrzenie zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego, na podstawie którego postępowanie to zostało uruchomione. Z tego też powodu zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Za konieczne Sąd uznał również uchylenie postanowienia organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym to PINB [...] odmówił uwzględnienia zarzutów sformułowanych przez skarżącą Spółkę w piśmie z 31 maja 2017 r. Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał na to, że pismo opatrzone ww. datą, zawierające zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej sformułowany w oparciu o art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., został wniesiony z uchybieniem terminu siedmiu dni, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Jednocześnie uznał, że do terminu tego nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu, przewidziana w art. 58 k.p.a. Powyższe stanowisko także należało uznać za całkowicie nieuprawnione. Zważyć bowiem trzeba, że na podstawie art. 18 u.p.e.a. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje instytucji przywrócenia terminu, a wobec tego w oparciu o ww. art. 18, posiłkowo należy stosować w tym postępowaniu art. 58 i nast. k.p.a. Nie sposób przy tym przyjąć za organem I instancji, aby termin do wniesienia zarzutów miał charakter materialnoprawny, a nie procesowy – i nie mógł być w efekcie, w przypadku jego przekroczenia, przywrócony na wniosek uprawnionego podmiotu. W konsekwencji, przed merytorycznym rozpatrzeniem zarzutu skarżącej, PINB [...] winien był odrębnym aktem o charakterze zaskarżalnym, załatwić wniosek Spółki o przywróceniu terminu do jego wniesienia, od tego następnie uzależnić rozstrzygnięcie w przedmiocie ww. zarzutu. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając ponownie w niniejszej sprawie, organ I instancji winien uwzględnić ww. uwagi Sądu.