I OSK 1890/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1331/18 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1331/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 28 lutego 2018 r. R. O. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na spłatę zadłużenia za energię elektryczną oraz spłatę zadłużenia czynszowego. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na spłatę zadłużenia za energię elektryczną w wysokości 5.545,26 zł. W toku postępowania ustalono, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego dla przyznania zasiłku celowego, zaś jego sytuacja nie przemawia za przyznaniem mu specjalnego zasiłku celowego. Wydając decyzję odmowną organ uwzględnił również ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz fakt udzielenia skarżącemu w marcu pomocy w wysokości 400 zł na częściową spłatę zadłużenia czynszowego. Od decyzji powyższej R. O. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że R. O. nie znajduje się w sytuacji, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Odłączenie energii elektrycznej w mieszkaniu wynika z wielomiesięcznych zaległości czynszowych w płatności rachunków zatem nie jest zdarzeniem niespodziewanym. Prezydent m.st. Warszawy uzasadnił odmowę udzielenia pomocy finansowej w kwocie 5.545,26 zł również ograniczonymi możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej. Przy kwocie 55.190,46 zł przeznaczonych na pomoc 1015 rodzin w marcu 2018 r., wydatek 5.545,26 zł dla jednej osoby mógłby spowodować trudności w realizowaniu zadań ośrodka pomocy społecznej. Takie stanowisko, zdaniem organu, nie stoi w sprzeczności z decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o udzieleniu pomocy w kwocie 400 zł na częściową spłatę zadłużenia czynszowego. Pomoc ta została udzielona w formie zasiłku celowego zwrotnego i opiewała na dużo mniejszą kwotę, której wydanie przez ośrodek pomocy społecznej nie wpłynęło negatywnie na możliwości pomocy innym potrzebującym. Na powyższą decyzję R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgadzał się z argumentacją organów, podnosząc, że energia elektryczna jest jedynym źródłem ogrzewania lokalu, w którym zamieszkuje. Brak ogrzewania mieszkania doprowadziło do pogorszenia stanu zdrowia skarżącego. Pismem z dnia 21 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 8 K.p.a, art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 104 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a., art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 36 ust. 1 lit. c, art. 41 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze przekraczającym kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", wynoszące w dacie wydawania zaskarżonych decyzji dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący - 634 zł. Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącego przekraczał w dacie wydawania zaskarżonych decyzji kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., organy obu instancji zasadnie rozpoznały jego wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 tej ustawy. W ocenie Sądu na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód skarżącego powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłej choroby, czy niezadowalające warunki mieszkaniowe – wynikające ze standardu zamieszkiwanego lokalu. Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącego, jednakże nie można ich traktować jako "szczególne", a więc odbiegającą od typowych sytuacji w jakich na ogół znajdują się osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że podobnie nie można za wywołane takimi okolicznościami traktować wydatków mieszkaniowych (energia elektryczna), których ponoszenie ma charakter stały i cykliczny. Nie bez wpływu dla oceny sytuacji skarżącego pozostaje fakt, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego jest on objęty opieką ośrodka pomocy społecznej, który przyznał mu pomoc finansową na zakup leków, częściową spłatę zadłużenia czynszowego czy pomoc w postaci sfinansowania posiłku. W takiej sytuacji Sąd zgodził się z organami, że nie mają one możliwości zaspakajania wszystkich zgłaszanych potrzeb. Wskazano, że art. 41 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4. W świetle powołanego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Ponadto celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wyręczanie ich w tym zakresie, czy też zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej. Zwłaszcza wówczas, gdy osoba ta przekracza – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy oraz możliwości finansowe ośrodka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. O., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 41 u.p.s., bowiem przepisy te zostały naruszone przez organy administracyjne w trakcie wydawania przez nie decyzji; b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyroku, tj. błędne przyjęcie, że sprawa została dwukrotnie merytorycznie rozpoznana (art. 15 K.p.a.), mimo że organy nie zbadały przesłanki wynikającej z art. 41 u.p.s. (szczególnej sytuacji skarżącego), a tym samym naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a., a także ze względu na to, że w sentencji wyroku pojawia się informacja, że skarga dotyczy decyzji z dnia [...] maja 2018 r., a z treści uzasadnienia wyroku wynika, że przedmiotem rozpoznania sprawy była decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r.; c) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja została wydana w wyniku naruszenia prawa, ponieważ organ administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji I instancji i nie orzekł co do istoty, mimo że skarżący ma szczególnie trudną sytuację w rozumieniu art. 41 u.p.s., a także ze względu na to, że w sentencji wyroku pojawia się informacja, że skarga dotyczy decyzji z dnia [...] maja 2018 r., a z treści uzasadnienia wyroku wynika, że przedmiotem rozpoznania sprawy była decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 41 u.p.s. poprzez brak uznania, że zachodzi szczególna sytuacja u skarżącego, w sytuacji, gdy wykazał on, że posiada trudną sytuację materialną, a zasiłek celowy jest mu konieczny do tego, aby móc dalej mieć podłączenie do prądu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wniesiono o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów świadczonej pomocy prawnej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do ww. przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje zatem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że sytuacja życiowa R. O. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że stan majątkowy i zdrowia skarżącego kasacyjnie nie ulega zmianie od dłuższego czasu. Jest on osobą niepełnosprawną i przewlekle chorą. Nie nastąpiło przy tym żadne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasowe warunki. Okoliczności, na które powoływał się skarżący – nie kwestionując jego trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s. Również zgłaszane potrzeby w postaci spłaty rosnącego zadłużenia za energię elektryczną nie mogły być uznane za zdarzenia nagłe, głęboko ingerujące w plany życiowe strony. Dokonując oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w powołanym przepisie należało także mieć na uwadze okoliczność, że skarżący kasacyjnie jest objęty opieką ośrodka pomocy społecznej, który przyznał stronie pomoc finansową na zakup leków, częściową spłatę zadłużenia czynszowego czy pomoc w postaci sfinansowania posiłku. Podkreślić przy tym należy, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 967/17). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie żądane świadczenie nie może zostać przyznane stronie. Z kolei Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności tej decyzji, uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani procesowego i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę w całości podziela. Zaskarżony wyrok nie narusza również sformułowanych w pkt 1 a i c skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Powołane przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 1 § 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazane przepisy P.u.s.a. mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, z czym niewątpliwie nie mamy do czynienia w kontrolowanym wyroku. Natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub gdyby sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane oraz posiłkował się przy tym innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe rozpoznanie skargi wobec nierozpoznania istoty sprawy i wadliwe zidentyfikowanie istoty problemu. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie zidentyfikował istotę sprawy, a następnie uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie poprzez analizę przepisów pod kątem możliwości przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Z treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi jednoznacznie wynika, że granicami sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymująca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie przyznania zasiłku celowego przeznaczonego na spłatę zadłużenia za energię elektryczną i w takich też granicach sprawa została rozstrzygnięta. Ponadto uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał w tej kwestii prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych. Istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji omyłkowo wskazał jako datę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie [...] kwietnia 2018 r., zamiast [...] maja 2018 r., jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.