I OSK 4323/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej MM.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2214/17 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 października 2017r., nr KOC/4457/Op/17 w przedmiocie odmowy wydanie uwierzytelnionej kopii pisma uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2214/17 oddalił skargę M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 października 2017 r., nr KOC/4457/Op/17 w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionej kopii pisma. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (powoływane dalej jako "organ", "SKO") działając na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia 16 czerwca 2017 r. nr 73/2017 r. o odmowie wydania M.G. uwierzytelnionej kopii pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia 22.02.2016 r. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 73 § 1 i 2 K.p.a. SKO wskazało że wniosek nie został uzasadniony ważnym interesem strony. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. na organie administracji ciążą dwa obowiązki: umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia stronie sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy a nie sporządzania na żądanie strony odpisów w formie uwierzytelnionej. Podkreślił, że należy odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 § 1 K.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie (art. 73 § 2 K.p.a.). Organ zaznaczył przy tym, że pracownik udostępnił skarżącej na jej żądanie do wglądu pismo ZGN nr ZGN/FKIl/WS/2017 z dnia 22.02.17 r. oraz że zaproponował zrobienie odpisu lub zdjęcia ww. dokumentu, jednak skarżąca z ww. propozycji nie skorzystała. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż strona nie może uzyskać kopii pisma z akt sprawy administracyjnej pomimo iż została zobowiązana do ustosunkowania się do jego treści. Podniosła, że nie żądała uwierzytelnionej kopii dokumentu lecz tylko samej kopii. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że \skarżąca, powołując się ogólnie na konieczność zapoznana się z pismem znajdującym się w aktach sprawy, nie wykazała ważnego interesu a zatem słusznie organy administracji uznały, że jej wniosek należało potraktować odmownie. Żądając przy tym wydania z akt stosownych odpisów strona winna wykazać, że nie ma możliwości sporządzenia ich we własnym zakresie korzystając z uprawnienia określonego w art. 73 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.G., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła mu naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że prawo do dostępu do akt nie obejmuje żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy, podczas gdy uprawnienie należy rozumieć możliwie szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta, prawo sporządzenia notatek, odpisów i kopii, ale także prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy, szczególnie jeżeli dokument jest stronie nieznany oraz nie ma ona możliwości technicznych do sporządzenia odpisu pisma, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w przedmiotowej sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczył wykładni art.73 § 1 K.p.a., tj. zakresu żądania dostępu do akt poprzez możliwie jego szerokie rozumienie, a więc także, jako prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy. W tym miejscu należy przywołać sentencję uchwały NSA z 8 października 2018r., sygn. akt I OPS 1/18 zgodnie, z którą "w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Już sam fakt, że musiała zostać podjęta w przedmiotowym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała wskazuje, że na tle wykładni art. 73 § 1 K.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność. Stąd też prezentowana przez organy administracyjne oraz Sąd I instancji wykładnia tego przepisu, była dopuszczalna. Jednak zgodnie z brzmieniem art. 269 § 1 P.p.s.a. żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały, to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 K.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględni wyżej wskazane przesłanki związane z umożliwieniem wydania kserokopii dokumentu z akt sprawy w świetle uchwały NSA z 8 października 2018r., sygn. akt I OPS 1/18 (odniesienie zakres żądania sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy do możliwości technicznych organu). W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).