II SA/Sz 528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz [...] i Miasta S. nakazał Spółce [...] z siedzibą w S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wstrzymanie użytkowania nieruchomości i wyznaczył Spółce dziesięciodniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zmieniającej dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. 2. S. K. O. w K., rozstrzygając w dniu [...]. odwołanie Skarżącej od decyzji Organu I instancji, decyzja znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w odniesieniu do punktu 1 nakazującego wstrzymanie użytkowania nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna. 3. Z uwagi na niewypełnienie tego obowiązku, upomnieniem z dnia [...] r., Burmistrz [...] i Miasta S. wezwał Skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. 4. Burmistrz S., wydanym na podstawie art. 15 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 79 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] r. i kolejnym z dnia [...] r., zawiadomił [...] Spółkę [...] w S. o wyznaczonej początkowo na dzień [...] r. i kolejnej na dzień [...] r. o godz. 12°° kontroli wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. Ze sporządzonego w dniu [...] r. przez pracowników UGiM S., S. S. M. w S., podpisanym także przez przedstawiciela Skarżącej protokołu wynika, że podczas kontroli, na terenie wymienionych w nim działek odbywa się ruch pojazdów formy "[...]" związany z prowadzoną działalnością. Na terenie nieruchomości zlokalizowane są garaż blaszany, kontenery paliwowe, kontenery mieszkalne, składowane są także materiały budowlane (sporządzono dokumentację fotograficzną). W trakcie kolejnej kontroli w dniu [...] r. z uwagi na zamkniętą bramę wjazdową, brak było możliwości wejścia na teren działek, co do których nakazano wstrzymanie użytkowania nieruchomości. Stwierdzono jednak, że w dalszym ciągu na terenie obiektu zlokalizowane są budynki garażowe, i kontenery mieszkalne, oraz 16 pojazdów. Przedstawiciel [...] przekazał informację o zgłoszeniu rozbiórki budynku portierni. 5. W dniu [...] r. Burmistrz S. jako wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym, wystawił i doręczył tytuł wykonawczy nr [...] na zobowiązaną [...] Sp[...] z siedzibą w S., przedmiotem którego jest obowiązek wynikający ze wskazanej wyżej decyzji. 6. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r., Burmistrz nałożył na Skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, wezwał do wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanej decyzji, określił termin i sposób uiszczenia grzywny oraz poinformował, że zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu [...] r. 7. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż kwestionowane postanowienie wydano w oparciu o błędne przesłanki, nieprawidłowo ustalono stan faktyczny, co skutkowało uznaniem, że [...] sp. [...] nie wywiązała się z wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] r. 8. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."); - art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."); - art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Organ przypomniał, że zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fineu.p.e.a.) stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Uwypuklił, że zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być praktycznie oparte na zarzutach wywiedzionych z art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. tj.: wydania postanowienia bez wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcia postępowania i wymierzenia grzywny bez wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o jakim mowa w art. 15 lub przed upływem wymienionego w tym przepisie terminu, wymierzenia grzywny w nieprawidłowej wysokości lub też zastosowania tego środka gdyby się okazał on bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/G1 375/17). Treść art. 122 § 3 ustawy, jak wskazał Organ, kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 §1 i 2 ustawy. Jednocześnie Organ podkreślił, że żaden z takich zarzutów nie został w zażaleniu, skierowanym do Kolegium, sformułowany. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, nie mogły mieć w tej sprawie znaczenia podnoszone w zażaleniu zarzuty takie jak: wskazanie na ewentualną możliwość wejścia kontrolujących w dniu [...] r. na teren przedmiotowej nieruchomości; stwierdzenie, że w trakcie kontroli nie było żadnych osób i nie odbywał się ruch pojazdów; na terenie nieruchomości parkują wprawdzie pojazdy, jednakże - nie są to samochody ciężarowe, które były uciążliwe dla mieszkańców okolicznych domów. Zdaniem Kolegium podnoszone w zażaleniu Spółki zarzuty, iż wobec stwierdzenia w dniu [...] r. braku obecności pracowników i ruchu pojazdów nałożenie grzywny w celu przymuszenia pozbawione jest jakichkolwiek podstaw nie zasługują na uwzględnienie, nie są to bowiem przyczyny, dla której postanowienie powinno być uchylone. Organ przypomniał, że podnoszone przez Skarżącą utrudnienia w realizacji nałożonego na nią obowiązku nie przesądzają o jego niewykonalności. Poza tym, obowiązek został nałożony już w miesiącu [...] r., a do dnia wydania postanowienia nie został wykonany. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. 9. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu podniosła, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w S., przy ul. [...] - działki nr [...] - [...]. W dniu [...] r. zawarta została z S. O. prowadzącym działalność gospodarczą "[...]" U. R.-B. S. O. umowa najmu przedmiotowej nieruchomości na czas określony - do dnia [...] roku. Wskazała, że teren nieruchomości był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem oraz ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S., a Spółka nabyła zorganizowaną część przedsiębiorstwa przemysłowo-składowego od Syndyka masy upadłościowej "[...]" Z. P. Z. w S.. Dalej uwypukliła, że decyzja z dnia [...] r. została przez Spółkę wykonana albowiem w trakcie przeprowadzonej kontroli nieruchomość nie była użytkowana. Wskazała, że zaparkowane były pojazdy, a także nie usunięto kontenerów i garaży blaszanych (nie związanych na stałe z gruntem), decyzja zaś nie nakładała na Spółkę obowiązku usunięcia znajdujących się na niej ruchomości, a jedynie zaprzestania jej użytkowania. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Skarżącej, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przez Spółkę użytkowana, a jedynie znajdowały się na niej ruchomości, nie należące do Spółki. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że w trakcie kontroli organ powiadomiony został o tym, że rozpoczęto rozbiórkę budynku biurowego oraz wykonywana jest rozbiórka obiektu przemysłowego objętego nakazem PINB w K., a czynności te odbywają się przez przedmiotowe nieruchomości objęte zakazem użytkowania, co w sposób niewątpliwy uzasadnia fakt, że na terenie nieruchomości znajdowały się pojazdy mechaniczne oraz kontenery. Powyższe wynika zarówno z decyzji nr [...] jak i aktu notarialnego z dnia [...] r. (rep. [...] nr [...]) dotyczącego nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa z nakazem rozbiórki. Odnosząc się do stanowiska SKO w K. zgodnie z którym nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów od doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego Skarżąca wskazała, że powyższe tym bardziej uzasadnia zażalenie albowiem stosowne zarzuty zostały wniesione. Nieprawidłowe, w ocenie Skarżącej, jest również przyjęcie przez Organ odwoławczy jakoby na terenie nieruchomości prowadzone były prace związane z prowadzoną działalnością albowiem dotyczą one wyłącznie prac rozbiórkowych, na co uzyskano stosowne zezwolenia, a co nie jest możliwe w inny sposób niż przez wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie Skarżąca dodała, że jeżeli faktycznie by przyjęto, iż nieruchomość jest użytkowana, to grzywna winna zostać nałożona na podmiot dokonujący naruszeń. Z kolei z protokołu kontroli z [...] roku wynika, iż pojazdy, których ruch stwierdzono należą do firmy "[...]". Reasumując powyższe podkreśliła, że nieruchomość nie jest przez Spółkę użytkowana a jedyny ruch odbywający się na niej wynika z wykonywania prac rozbiórkowych zarówno budynku biurowego (zgodnie z wydaną decyzją) jak i budynku przemysłowego posadowionego na działce nr [...] do której wyłączny dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez działkę nr [...]. W takim stanie rzeczy nie sposób zatem przyjąć, iż Spółka użytkuje przedmiotową nieruchomość w jakimkolwiek zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 10. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., przedmiotem sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej są wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym postanowienia, na które służy zażalenie, z wyłączeniem przypadków, których niniejsza sprawa nie dotyczy. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jego legalności. 11. Zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymywało w mocy postanowienie Burmistrza [...] i Miasta S. o nałożeniu na Skarżącą grzywny w wysokości [...] zł celem przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza [...] i Miasta S. z dnia [...] r. nakładającej na Skarżącą obowiązek wstrzymania użytkowania nieruchomości. Nakładając przedmiotową grzywnę Organ I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany, co stanowi podstawową przesłankę prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania w nim określonych środków egzekucyjnych. 12. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Na podstawie art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Podmiot, przeciwko któremu wdrożono bezzasadną (jego zdaniem) egzekucję, może wnieść zarzuty (art. 33 § 1 u.p.e.a.) lub domagać się umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 u.p.e.a.). Podnieść w tym miejscu należy, że zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine) u.p.e.a. stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Podstawy zarzutów określa art. 33 § 1 u.p.e.a. i mogą nimi być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8); prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10). Jak wynika z treści powyższego przepisu, zarzuty dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować inne okoliczności tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego a nie innego środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ rozstrzygając w każdym z nich związany jest takim, wynikającym u.p.e.a., przedmiotem. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, w: D. Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 122, teza 2.3 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008,s. 407-408; także wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12). Alternatywne ujęcie środków prawnych: zarzutów oraz grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. 13. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ egzekucyjny realizując tryb nakładania grzywny oraz określając wysokość grzywny nie dopuścił się wskazanych w skardze uchybień. Z treści zażalenia i skargi wynika, że intencją Skarżącej nie było kwestionowanie postanowienia, lecz samej egzekucji, co do jej zasadności. Wybrane przez Skarżącą środki prawne były więc oczywiście bezzasadne, skoro zarówno organy, jak i sąd administracyjny orzekając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) nie mogły rozstrzygać o zasadności wszczęcia egzekucji. Należy podkreślić, że celem zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest uzyskanie kwoty, na którą ta grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. Z uwagi na regulacje zawarte w art. 125 i 126 u.p.e.a., zobowiązany może się uwolnić od płacenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku. Stwierdzić również należy, że postanowienie Organu I instancji również w pozostałym zakresie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. 14. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.