III OSK 652/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2017/17 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2017/17, oddalił skargę A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A.P. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił A.P. wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w MSW [...] w dniu 31 maja 1989 r. i po tej dacie nie pełnił już służby. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał, że wnioskodawca w okresie od dnia 1 marca 1968 r. do dnia 31 maja 1989 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. przez okres 21 lat i 3 miesięcy (całkowity okres służby ww. wynosi 21 lat i 3 miesiące). Następnie organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zważywszy, że wnioskodawca nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., nie spełnia on wymogów przewidzianych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ nie ma bowiem możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Powyższe, w ocenie organu, wyklucza możliwość zastosowania wobec strony wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Na powyższą decyzję A.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z materiału aktowego - obejmującego m.in. kopie akt osobowych oraz Informację Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 10 kwietnia 2017 r. o przebiegu służby wynika, że skarżący w okresie od 1 marca 1968 r. do dnia 31 maja 1989 r., tj. przez okres 21 lat i 3 miesięcy, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący został zwolniony ze służby w MSW [...] w dniu 31 maja 1989 r. i po tej dacie nie pełnił już ponownie służby. Zważywszy, że skarżący nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., WSA w Warszawie zgodził się z organem, że nie ma on możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia. Skarżący nie spełnia bowiem jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponieważ wskazane w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie. Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie pozbawił skarżącego przyznanej mu orzeczeniem Komisji lekarskiej grupy inwalidzkiej, lecz orzekł w przedmiocie zastosowania instytucji wyłączenia stosowania przepisów przewidzianej w art. 8a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego i rentowego. Od dnia 1 października 2017 r. skarżący nie pobiera świadczenia rentowego, lecz świadczenie emerytalne - jako korzystniejsze. Również sytuacja zdrowotna skarżącego oraz konieczność ponoszenia kosztów leczenia, w tym zakupu leków, nie może być przedmiotem oceny Sądu. W niniejszej sprawie Sąd oceniał wyłącznie zaskarżoną decyzję w świetle przepisów ustawy o zapatrzeniu emerytalnym i nie stwierdził podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 42 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie przy analizie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co skutkowało uwzględnieniem wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających art. 8a ustawy, pomimo, iż treść tego przepisu jest niezgodna z Konstytucją RP; 2. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie jej przepisów bezpośrednio, pomimo istnienia ku temu podstaw; 3. art. 7, art. 113 i art. 120 Konstytucji RP poprzez niewzięcie ich pod uwagę przy analizie ważności z prawem Rzeczpospolitej Polskiej zmian wprowadzonych do ustawy zaopatrzeniowej przez ustawę z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (zwana dalej ustawą zmieniającą). W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę skarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez wyłączenie stosowania art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący rzeczywiście nie spełniał przesłanek do wyłączenia wobec niego stosowania art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zgodnie z treścią art. 8a tej ustawy. Tym niemniej, nie można zapominać o tym, iż w Polsce prócz ustaw obowiązuje także Konstytucja, która jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej. Jeśli ustawa jest sprzeczna z Konstytucją Sąd winien brać pod uwagę tę sprzeczność z urzędu. W ocenie strony skarżącej, ustawa zmieniająca, którą zmieniono ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym jest w całości niezgodna z Konstytucją, a nadto została wydana z naruszeniem jej art. 7, art. 113 i art. 120 Konstytucji. W tej sytuacji, WSA w Warszawie powinien tak zastosować obecne przepisy, aby ich realizacja zgodna była z przepisami Konstytucji. Owszem przepisy te nie zostały uchylone. Mamy też do czynienia z tak zwaną zasadą domniemania konstytucyjności przepisów. W normalnych okolicznościach skarżący lub inny podmiot, na przykład Rzecznik Praw Obywatelskich, wystąpiłby do Trybunału Konstytucyjnego z właściwą skargą konstytucyjną. Niestety obecna sytuacja polityczna, która jest powszechnie znana, de facto, uniemożliwia obywatelom skorzystanie z tej instytucji, szczególnie w sprawach istotnych lub prestiżowych dla obecnej opcji politycznej. Zważywszy na wadliwą obsadę Trybunału Konstytucyjnego - w tym niewłaściwe wybranie niektórych sędziów, niewłaściwe powołanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty dotyczące upolitycznienia składu, można powiedzieć, iż obecnie Trybunał Konstytucyjny jest organem fasadowym. W takiej sytuacji, sądy powszechne oraz sądy administracyjne są uprawnione, a wręcz zobowiązane, w większym niż wcześniej zakresie do stosowania Konstytucji bezpośrednio. Takie uprawnienie daje im art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Sądy mają zatem możliwość dokonywania wykładni niekonstytucyjnych przepisów w taki sposób, aby ich stosowanie było zgodne z Konstytucją. Tak więc jeśli art. 8a zawiera treść niezgodną z Konstytucją, to może być ona modyfikowana z uwzględnieniem przepisów Konstytucji. Tego zaś WSA w Warszawie nie uczynił. Gdyby zaś to uczynił, to biorąc pod uwagę przebieg służby skarżącego, który w jej trakcie nie podejmował czynności, które mogłyby być uznane, z punktu widzenia obecnego prawodawstwa, za bezprawne, powinien uznać za zasadny jego wniosek z dnia 16 czerwca 2017 r. złożony do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo nie spełnienia przesłanek wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że podstawowe naruszenie dotyczy pogwałcenia zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP poprzez podważenie zasady zaufania do Państwa oraz ochrony praw nabytych. Wskazał, że ustawa zmieniająca jest ustawą represyjną o charakterze represji ogólnej. De facto karze ona obywateli za przynależność do określonych służb/organizacji, nie biorąc pod uwagę ich czynów. Ustawa ta nie jest ustawą karną, ale powodując określony skutek o charakterze karno/represyjnym, narusza również art. 42 Konstytucji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że ustawa zmieniająca poprzez traktowanie wszystkich, którzy w czasie PRL nie byli przeciwnikami panującego wówczas ustroju, jako przestępców, sprzeniewierza się zasadzie demokratycznego państwa prawnego. W państwie prawa obywatel, może ponosić bowiem jedynie konsekwencje za swoje czyny, które są sprzeczne z prawem bądź to stanowionym, bądź naturalnym - w przypadku, gdy prawo stanowione było sprzeczne z ogólnie przyjętymi wartościami cywilizowanego świata. Przynależność do danych struktur czy organizacji nie jest czynem, za który obywatel może odpowiadać. Chyba, że te struktury lub organizacje byłyby nielegalne w dacie obowiązywania prawa, które je za takie uważa. Z tym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący odpowiadać może jedynie za określone czyny i dopiero w sytuacji, gdyby czyny te zostały uznane za bezprawne przez właściwy sąd. Jedynie wówczas można byłoby stosować wobec niego przewidziane prawem skutki o charakterze karnym lub represyjnym (oczywiście w rozumieniu sankcji karnych, a nie prześladowania). Skarżący kasacyjnie podniósł, że pracując w organach Służby Bezpieczeństwa, nie piastował żadnych funkcji, które powodowałyby jego udział w prześladowaniu opozycji, kościoła, obywateli lub kogokolwiek, za jego przekonania. W Służbie Bezpieczeństwa takie działania prowadzone były przez określone departamenty, w których skarżący nie pracował. Służba Bezpieczeństwa, była bardzo rozbudowanym aparatem. Nie każdy jednak wykonujący obowiązki w tej strukturze wykonywał działania, które obecnie można obiektywnie określić za bezprawne czy chociażby nieetyczne. Nadto odrębną kwestią jest ocena prawidłowości uchwalenia ustawy dezubekizacyjnej w kontekście naruszenia szeregu przepisów Konstytucji w trakcie posiedzenia Sejmu 16 grudnia 2016 r. Najbardziej oczywistym przykładem jest naruszenie art. 120 Konstytucji, zgodnie z którym "Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość". Przebieg głosowania, udokumentowany na oficjalnej stronie internetowej Sejmu, w tym w stenogramie z 33. posiedzenia Sejmu, nie pozwala na stwierdzenie, że w głosowaniu nad ustawą brała udział przewidziana prawem minimalna liczba 230 posłów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna w stopniu oczywistym pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Jak bowiem stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej unormowane w art. 174 -176 P.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2017 r. (II FSK 3133/16), "w przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Powyższe uwagi są konieczne, gdyż sposób sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej wyraźnie odbiega od uregulowanego w przepisach P.p.s.a. oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej wzorca, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do podniesionych w niej zarzutów. Abstrahując od wadliwego zatytułowania wniesionego środka zaskarżenia jako "skargi od wyroku" (zamiast prawidłowego - skarga kasacyjna), zauważyć należy, że jego autor w ogóle nie sprecyzował, na której podstawie kasacyjnej (z wymienionych w art. 174 P.p.s.a.) opiera skargę kasacyjną. Powołany powyżej przepis wyraźnie stanowi, iż kwestionowanie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego może zasadzać się na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub też na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor wniesionego w niniejszej sprawie środka zaskarżenia, powołał jedynie przepisy Konstytucji RP. Natomiast skuteczne podważanie kontroli legalności dokonanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji wymagało precyzyjnego określenia zarzutów, przypisania ich do właściwej podstawy kasacyjnej i poparcia stosowną argumentacją prawną. W sytuacji, gdy zarzut skargi kasacyjnej odwołuje się do treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc zarzutu odwołującego się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego należy określić, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych uchybień oraz uzasadnić taki zarzut. W przypadku zaś oparcia skargi kasacyjnej o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że przy wydaniu orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz uargumentować, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić raz jeszcze należy, że obowiązek powołania przez autora skargi kasacyjnej skonkretyzowanej podstawy zaskarżenia związany jest z ograniczoną kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonuje kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wyłącznie przez pryzmat sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów (z wyjątkiem przypadku nieważności postępowania, który w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi). W tej sytuacji uznać należy, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej - odnoszący się do niezastosowania przez WSA w Warszawie przepisów Konstytucji RP i w istocie niezakwestionowania w całości ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), a jednocześnie żądanie, aby WSA w Warszawie rozpoznał jego sprawę z powołaniem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i uznał, że przepis ten powinien mieć wobec niego zastosowanie, jako nieprzyporządkowany do jakiejkolwiek podstawy kasacyjnej - obarczony jest istotną wadą konstrukcyjną, wykluczającą możliwość poddania go pod merytoryczne rozpoznanie. Na marginesie dodać nadto należy, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie nie ma nawet śladu, by sąd powołał którykolwiek ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt FSK 535/04, że nie można skutecznie zarzucać wadliwej interpretacji określonych norm i wzorców konstytucyjnych, jeżeli nie były one źródłem zastosowanego prawa oraz przedmiotem analiz i rozważań w zaskarżonym wyroku. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.