I OSK 1011/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 621/18 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018r. sygn. III SA/Kr 621/18, oddalił skargę J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 28 lutego 2017 r., sprecyzowanym pismem z dnia 9 maja 2017 r., skarżąca J. P. wniosła o sprostowanie ewidencji prowadzonej dla działek nr [...], nr [...], nr [...]/1, nr [...]/2 oraz nr [...], położonych na G. w R. przez m.in. wskazanie, że działki nr [...]/1 i nr [...]/2 stanowią dawną działkę kat. [...], która posiadała drogę dojazdową biegnącą po obecnie istniejących działkach nr [...] i nr [...] dr G. (działka nr [...]). Starosta N. postanowieniem z dnia [...] września 2017r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr [...]/1 i nr [...]/2, położonych w obrębie R., jednostka ewidencyjna R. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.g.k." i stwierdził, że skarżąca J. P. nie należy do kręgu podmiotów posiadających legitymację procesową do złożenia wniosku o aktualizację danych operatu ewidencyjnego w zakresie działek nr [...]/1 i nr [...]/2. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], uchylił ww. postanowienie Starosty N. Zdaniem organu wyższej instancji w rozpatrywanej sprawie zachodzą zasadnicze wątpliwości co do przedmiotu oraz zakresu wniesionego żądania. Organ stwierdził, że Starosta naruszył art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 K.p.a., gdyż ocena zasadności rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 61a K.p.a. nie jest możliwa w sytuacji gdy wniesione żądanie nie zostało sprecyzowane. Niezasadne jest zatem odmawianie wnioskodawczyni wszczęcia postępowania w ww. zakresie bez zbadania czy wskazane przez wnioskodawczynię dokumenty, a także dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, mogą stanowić podstawę aktualizacji. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na zróżnicowanie okoliczności tyczących każdej z ww. działek zachodzi konieczność rozważenia rozdzielenia przedmiotu aktualizacji na dwa odrębne postępowania, bowiem w odniesieniu do działki nr [...]/2, która ma urządzoną księgę wieczystą, nie budzi wątpliwości poprawność stosowania art. 61a § 1 w związku z art. 28 K.p.a. Starosta N. ponownie rozstrzygając sprawę, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr [...]/2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca J. P. wniosła o jego uchylenie podnosząc, że jej mąż nabył nieruchomość – dawną działkę katastralną nr [...], która obecnie jest częścią działek nr [...]/1 i [...]/2, zaś ona jako jego spadkobierczyni wstąpiła w ogół praw i obowiązków wynikających z własności nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k., utrzymał w mocy postanowienie Starosty N. z dnia [...] marca 2018 r. W ocenie organu wyższej instancji, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest precyzyjna i oparta na obowiązujących przepisach, zaś wnioskodawczyni nie wykazała istnienia po swojej stronie interesu prawnego do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego wskazanego w art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. Jak bowiem wynika z akt rozpatrywanej sprawy działka nr [...]/2 o powierzchni 0,0323 ha została ujawniona w jednostce rejestrowej [...], w której jako właścicieli na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej ujawniono P. i A. małżonków P. Dla tej działki ewidencyjnej prowadzona jest księga wieczysta nr [...], do której zostało wpisane ostrzeżenie o toczącym się przed Sądem Rejonowym w N. pod sygn. akt I Ns 338/13 postępowaniu w sprawie uregulowania prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]/2, położonej w R. Organ wyższej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "k.w.h.", domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis art. 5 k.w.h. stanowi z kolei, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Organ stwierdził, że co prawa wskazany przez skarżącą przepis art. 8 k.w.h. precyzuje, że rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, ale organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ administracji publicznej nie ma bowiem możliwości aby w toku postępowania jakie przed nim się toczy dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Dopóki zatem wniosek wynikający z domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 k.w.h. nie zostanie wzruszony, dopóty wiąże sąd w każdym postępowaniu cywilnym, w szczególności w procesie o ochronę posiadania, w postępowaniu karnym, a także organy prowadzące postępowania administracyjne oraz sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu nie uchyla domniemania z art. 3 k.w.h. Organ stwierdził zatem, że dokonaną przez Starostę N. odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego uznać należy za zasadną, gdyż urzeczywistniła się wskazana w art. 61a K.p.a. przesłanka braku przymiotu strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W ocenie organu przyczyny odmowy wszczęcia postępowania są oczywiste już po analizie wniosku i przy wiedzy posiadanej przez organ z urzędu. Ponadto organ podkreślił, że podmiot nie posiadający aktualnych praw do nieruchomości będącej przedmiotem żądania, nie będzie stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak również nie może takiego postępowania inicjować. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. P. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że stronami postępowania o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są jedynie właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Na gruncie powyższego Sąd I instancji podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...]/2 wynika, że skarżąca nie jest właścicielką tej działki ani nie legitymuje się innym tytułem prawnym do tej działki. Jako właściciele tej działki wpisani są A. P. i P. P. Z kolei w dziale III tej księgi wieczystej wpisane jest ostrzeżenie o toczącym się przed Sądem Rejonowym w N. pod sygn. akt I Ns 338/13 postępowaniu w sprawie uregulowania prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/2, położonej w R. Sąd I instancji wskazał następnie, że w art. 3 ust. 1 k.w.h. ustawodawca zawarł domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 5 k.w.h. w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z kolei w myśl art. 8 k.w.h. rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Ostrzeżenie przewidziane ww. przepisie nie powoduje uchylenia domniemania z art. 3 k.w.h., a jedynie stanowi wskazówkę, że treść księgi wieczystej może nie obejmować wiarygodnych wiadomości o stanie prawnym nieruchomości. Dopóki zatem postępowanie w przedmiocie uregulowania prawa własności działki nr [...]/2, toczące się przed Sądem Rejonowym w N., nie zakończy się prawomocnym orzeczeniem i nie zostanie zmieniony wpis w księdze wieczystej, organy administracyjne nie mogą przyjąć, wyłącznie w oparciu o twierdzenia skarżącej, że jest ona właścicielką działki nr [...]/2. O tym bowiem, czy doszło do nabycia prawa własności czy też nie, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny, a organy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania własnej oceny owej okoliczności. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji przyjął, że skoro w dacie wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania skarżąca nie była ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości, to nie miała ona interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Zasadnie zatem organy przyjęły, że skoro skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...]/2, to nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. P., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu R., w zakresie działki nr [...]/2, co ma wynikać z faktu, że nie figuruje ona jako współwłaścicielka w księdze wieczystej nr [...] urządzonej dla tej nieruchomości, gdy w księdze tej znajduje się wzmianka o toczący się postępowaniu w sprawie uregulowania własności nieruchomości z wniosku jej i jej zmarłego męża, którego jest spadkobiercą; 2. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.u.s.a" w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 61a § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, co jest wynikiem błędnego przyjęcia, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżąca nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż z bycia współwłaścicielem działki nr [...]/2 posiada ona interes prawny w aktualizacji operatu ewidencyjnego tej działki; b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) P.g.k. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, co jest wynikiem błędnego przyjęcia, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie tyczącym nieprawidłowego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych dokonać można jedynie na wniosek, złożony przez podmiot uprawniony, którym skarżąca rzekomo nie jest, w oparciu o przedstawioną przez wnioskodawczynię dokumentację spełniając wymogi określone prawem, gdy faktycznie aktualizacja w tej sprawie winna być dokonana z urzędu przez organ w wyniku wykrycia błędu w informacjach zalegających w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu działki nr [...]/2, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi; c) art. 1 §1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 15 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, co jest wynikiem błędnego przyjęcia, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy zarzuty odwołania były uzasadnione, a organ odwoławczy w ramach swojej kompetencji sprawę winien rozważyć ponownie, a nie jedynie powielać wnioski organu I instancji, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi; d) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonego postanowienia, co jest wynikiem błędnego przyjęcia, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organom niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci ustalenia niebłędności danych działki nr [...]/2 i zaniechanie wykonania obowiązku przeprowadzenia dowodów na powyższe okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że kwestią o kluczowym znaczeniu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca, w dacie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, była właścicielką działki nr [...]/2 położonej w obrębie i jednostce ewidencyjnej R. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Powyższy przepis, w zakresie adekwatnym do okoliczności niniejszej sprawy (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b)), generalnie mówi o właścicielu nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których nie można ustalić właścicieli ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, także o osobach lub podmiotach, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Mając na uwadze, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że działka nr [...]/02 ma urządzoną księgę wieczystą nr [...], to na gruncie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. tylko właściciel owej działki lub władający nią na zasadach samoistnego posiadania pozostają uprawnieni do wnioskowania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała w toku postępowania aby władała przedmiotową działką na zasadach samoistnego posiadania. Konsekwentnie powołuje się natomiast na to, że jest jej właścicielką. Odnosząc się do tego twierdzenia skarżącej należy zgodzić się z organami i Sądem I instancji, że kwestię własności działki nr [...]/02 rozstrzyga treść księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 k.w.h. księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a zatem księga wieczysta pełni funkcję dowodową, służąc wykazaniu stanu prawnego nieruchomości. Zapisy księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej działki nie wskazują skarżącej jako właścicielki. Skoro skarżąca nie jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości, to tym samym nie miała też interesu prawnego aby domagać się wszczęcia postępowania aktualizującego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zapatrywanie wyrażone w powyższym zakresie, zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji, zasługuje na akceptację. Powyższego zapatrywania nie jest w stanie podważyć wpis do księgi wieczystej wzmianki, o której mowa w art. 8 k.w.h. Wpis wzmianki wyłączając rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych nie zmienia wynikających z księgi wieczystej zapisów odnoszących się do osoby właściciela, a przede wszystkim nie wskazuje na skarżącą jako na właścicielkę owej nieruchomości. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, że skarżąca nie legitymując się wynikającym z księgi wieczystej tytułem własności przedmiotowej nieruchomości, nie jest uprawniona do domagania się na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. wszczęcia postępowania aktualizującego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca przed sądem powszechnym zainicjowała postępowanie, którego celem jest takie uregulowanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które potwierdzi jej tytuł prawny do gruntu. Postępowanie to do czasu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania aktualizacyjnego nie zostało zakończone, a tym samym nie ma ono jeszcze możliwości wywarcia wpływu na treść księgi wieczystej, a w sposób pośredni na możliwość uznania uprawnienia skarżącej do wszczynania postępowania aktualizacyjnego na podstawie ww. przepisów P.g.k. Skarżącej nie przysługiwała zatem legitymacja procesowa w inicjowaniu takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przepisem stanowiącym podstawę uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w niniejszej sprawie jest norma art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. Norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nie może ulegać wątpliwości, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych istnieniem księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości - winien obejmować właściciela lub samoistnego posiadania owej nieruchomości. Tak więc art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 K.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego. Z powyższego punktu widzenia nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 K.p.a. Niezasadne są także zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane na temat tego kto jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, trafna jest konkluzja organów i Sądu I instancji, że skarżąca jest osobą niebędącą stroną w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Konsekwencja procesowa takiego stanu rzeczy została zatem należycie wyprowadzona przez organy i zasadnie zasłużyła za akceptację w dotychczasowym postępowaniu. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych wskazujących na naruszenie w okolicznościach badanej sprawy art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 K.p.a., których postawienie uznać wypada jest oderwane od okoliczności niniejszej sprawy. Brak wywiązania się przez autora skargi kasacyjnej z obowiązku ich uzasadnienia dodatkowo uniemożliwia ich rozważenie. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe wyłącznie wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi nie tylko jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało. Brak wskazania na czym w okolicznościach badanej sprawy polegało naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 K.p.a. uniemożliwia kontrolę tego zarzutu. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. Zarzut ten sformułowany zastał w sposób ogólnikowy i nie wskazuje na czym polegało naruszenie ww. przepisów, a w szczególności nie podważa kluczowego w niniejszej sprawie ustalenia, że skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...]/02. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) P.g.k. przez nie wszczęcie z urzędu postępowania aktualizacyjnego, wypada wskazać, że organ administracji generalnie podejmuje postępowanie z urzędu w sytuacji uzyskania informacji o takim stanie faktycznym czy prawnym, który w świetle prawa materialnego obliguje go do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonego rozstrzygnięcia (vide: G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Lex 2010, uwagi do art. 61). Stawiając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej zaniechał wskazania okoliczności, które miałaby świadczyć o uzyskaniu przez organ konkretnych informacji o takim stanie faktycznym sprawy, który obligowałby do podjęcia z urzędu działań mających na celu aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei uwzględniając okoliczność, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie publicznym rejestrem obejmującym określone dane wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, należy zaakcentować, że nawet uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącego aktualizacji ewidencji w takim zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 1716/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem dokonywać zmian własnościowych, w tym także w zakresie zmiany granic i powierzchni działek, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji dokonuje się m.in. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym zasadność roszczeń właścicielskich skarżącej wobec działki nr [...]/02 nie mogła doczekać się oceny w toku postępowania aktualizacyjnego, a tym samym okoliczności te nie mogły być uznane za dostateczne uzasadnienie dla wszczęcia z urzędu postępowania aktualizacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) P.g.k. Tak więc zarzut kasacyjny naruszenia powyższego przepisu także kazał się niezasadny. Końcowo należy dostrzec, że przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., uznawany przez autora skargi kasacyjnej za naruszony, kreuje normę o charakterze ustrojowym, która określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, a także wskazuje kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Stąd też to czy dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd mógłby naruszyć ową regulację wyłącznie wówczas, gdyby ocenił działalność administracji przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie powołano się na tego rodzaju sytuację. Tym samym zarzut naruszenia tegoż przepisu pozostaje bezzasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.