II SA/Rz 419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. bez numeru w przedmiocie informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Wójta Gminy [....] na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.Z. jest czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 stycznia 2018 r. Wójt Gminy [...] ogłosił nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze "Referent ds. budownictwa i gospodarki przestrzennej" w Referacie Rozwoju Gospodarczego Urzędu Gminy [...]. Ogłoszenie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 22 stycznia 2018 r. Natomiast zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] powołał komisję w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na w/w stanowisko. Po pierwszym etapie naboru komisja spośród 4 ofert wyłoniła trzech kandydatów spełniających wymagania formalne i ustaliła termin następnego etapu na dzień 8 lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] zarządzeniem z dnia 6 lutego 2018 r., Nr [...], w sprawie ustalenia metody i techniki naboru na wolne stanowisko urzędnicze "Referent ds. budownictwa i gospodarki przestrzennej" w Urzędzie Gminy [...] ustalił, że przeprowadzenie drugiego etapu postępowania konkursowego odbędzie się w formie pisemnego testu kwalifikacyjnego, składającego się z piętnastu pytań a kandydat, który uzyska największą liczbę punktów zostanie rekomendowany przez komisję do rozmowy kwalifikacyjnej z pracodawcą. W dniu 8 lutego 2018 r. przeprowadzono drugi etap postępowania konkursowego, w którym uczestniczyło dwoje kandydatów: K.Z. oraz R.W., trzecia kandydatka nie zgłosiła się. W wyniku przeprowadzonego testu kwalifikacyjnego K.Z. otrzymała liczbę 21,5 pkt, zaś R.W. uzyskał 38 pkt. W związku z powyższym, drugi z wymienionych kandydatów został rekomendowany do rozmowy kwalifikacyjnej z pracodawcą. Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, Wójt Gminy [...] w dniu [...] lutego 2018 r. podał do wiadomości Informację o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze "Referent ds. budownictwa i gospodarki przestrzennej" w Urzędzie Gminy [...], zgodnie z którą do zatrudnienia wybrany został R.W. W uzasadnieniu podano, że kandydat ten spełnił wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, w trakcie postępowania konkursowego wykazał się znajomością przepisów w zakresie określonym w ogłoszeniu o konkursie, a dotychczasowe doświadczenie zawodowe pomoże mu szybko wdrożyć się w zakres powierzonych obowiązków. Z Informacją o wyniku naboru nie zgodziła się K.Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazując, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie, że czynność ta nie podlega wykonaniu, ewentualnie o jej uchylenie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z Informacją z I etapu naboru z dnia 5 lutego 2018 r. została dopuszczona do II etapu naboru tj. testu i rozmowy kwalifikacyjnej, co było w jej odczuciu niezgodne z postanowieniami § 3 pkt 5, § 13 i § 14 Regulaminu naboru pracownika na wolne stanowiska urzędnicze, kierownicze stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy [...] oraz na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze w jednostkach organizacyjnych Gminy, wprowadzonego zarządzeniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], który nie wskazuje na możliwość przeprowadzenia testu. Wyjaśniła, że w dniu 8 lutego 2018 r. zgłosiła się na rozmowę kwalifikacyjną, zaś przewodnicząca komisji konkursowej poinformowała, że zostanie przeprowadzony test, na który kandydaci mają pół godziny. Skarżąca podniosła, że test miał formę otwartą, nie było określonej żadnej punktacji, a kandydatów nie informowano ile punktów można zdobyć i jak praca będzie oceniana. Jak podała skarżąca, komisja miała problem z oceną udzielonych przez nią odpowiedzi, a w trakcie sprawdzania pracy dokonano zmiany w ilości przyznanych jej punktów, uznając wcześniej ocenioną jako negatywną odpowiedź za prawidłową. Następnie Przewodnicząca Komisji poinformowała o ilości zdobytych przez kandydatów punktów oraz wyjaśniła, że w związku z wyższą ilością punktów uzyskanych przez R.W. rekomenduje go do zatrudnienia i zaprasza na rozmowę kwalifikacyjną. Skarżącej nie poinformowano, dlaczego nie została dopuszczona do rozmowy kwalifikacyjnej, nie widziała swojej pracy, nie znała przyznanej punktacji i nie wiedziała ile punktów może zdobyć. Podniosła, że pomimo składanych wniosków nie udostępniono jej szczegółowych informacji o spełnieniu przez R.W. wymagań formalnych, ani też pisemnych testów. W ocenie skarżącej w trakcie przeprowadzonego konkursu doszło do uchybień o charakterze formalnym i zostały naruszone ustawowe i wewnętrzne procedury określające tryb naboru na stanowiska urzędnicze, a ponadto nabór nie został przeprowadzony z zachowaniem zasady równości szans oraz w sposób ograniczający ryzyko korupcji, w szczególności naruszono przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wyjaśnił, że komisyjna ocena wszystkich odpowiedzi poszczególnych kandydatów została podana w protokole z przeprowadzonego naboru, w którym zawarto również sposób oceny. Podał, że każdy z kandydatów miał prawo wglądu wyłącznie do własnej pracy, a skarżąca ani po zakończeniu testu ani w późniejszym czasie nie poprosiła o wgląd do swojego testu. Nieprawdą jest ponadto, że organ nie zareagował na wniosek skarżącej o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentów związanych z przedmiotowym konkursem. Jak wskazał organ, w dniu 6 marca 2018 r. przekazał skarżącej skan protokołu z przeprowadzonego naboru oraz udzielił informacji dotyczącej osoby, która została zatrudniona, podając jej wykształcenie oraz staż pracy, a jednocześnie wydaną w tej samej dacie decyzją nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia skanów przeprowadzonego testu wraz z odpowiedziami kandydatów, sposobem oceny i oceną poszczególnych odpowiedzi kandydata przez komisję wskazując, że są to dokumenty prywatne, nie mieszczące się w pojęciu informacji publicznej. Ponadto wyjaśnił, że zakres pełnionych obowiązków u poprzedniego pracodawcy, jak i doświadczenie urzędnicze a także inne wymagania, o które wnioskowała skarżąca nie były oczekiwane od kandydatów ubiegających się o stanowisko, którego dotyczył nabór, a tym samym nie były wymienione w opublikowanym ogłoszeniu i nie znajdują się w złożonych ofertach wszystkich kandydatów, w tym R.W. Końcowo organ wskazał, że ostateczna rozmowa z pracodawcą została przeprowadzona z kandydatem, który uzyskał największą ilość punktów uzyskanych za poprawne odpowiedzi na testowe pytania, gdyż nie rozstrzygała o wiedzy i umiejętnościach merytorycznych kandydata, ale miała na celu nawiązanie bezpośredniego kontaktu z kandydatem i zbadanie jego predyspozycji gwarantujących poprawną współpracę w zespole przy realizacji powierzonych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188; dalej zwana P.u.s.a.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do zakresu właściwości sądu administracyjnego należy m.in. kontrola legalności innych niż decyzje administracyjne oraz postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem swej skargi K.Z. uczyniła informację Wójta Gminy [...] o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze z dnia 8 lutego 2018 r. (bez numeru). Sąd stwierdza, że tak określony przedmiot prawidłowo wniesionej skargi mieści się w obszarze jego kognicji, bowiem informacja o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze jest czynnością z zakresu administracji publicznej wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Postępowanie konkursowe prowadzone w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze jest procedurą zmierzającą do nawiązania stosunku pracy, a więc relacji poddanej regulacjom prawa prywatnego. Jednakże nie można jednocześnie pominąć, że czynności konkursowe nie mają charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjny normowany przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm.; zwana dalej u.p.sam.). W ramach tego postępowania rozstrzyga się o uprawnieniach dostępu do wykonywania służby publicznej, które wynikają z publicznego prawa podmiotowego gwarantowanego obywatelom mocą art. 60 Konstytucji RP. Z tej przyczyny słusznie podnosi się w orzecznictwie NSA, że informacja o wynikach wyboru naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne z uwagi na fakt, że pochodzi od organu administracji i rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kandydatów – osób znajdujących się poza organizacją aparatu administracyjnego - stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Innymi słowy, kontroli sądu administracyjnego podlega samo postępowanie konkursowe, natomiast w sprawach związanych stricte z zatrudnieniem otwarta jest droga sądowa przed sądem powszechnym (zob. Stelina, Jakub. Art. 15. W: Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016.). Zaskarżona do WSA forma działania Organu administracji gminnej determinuje wzorzec sądowej kontroli, który wraz z art. 1 P.u.s.a. wyznacza art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Z powyższej regulacji płynie wniosek, że sąd administracyjny uwzględni skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast treścią rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądu uwzględniającym skargę na czynność będzie stwierdzenie jej bezskuteczności. Skarżąca w swej skardze zarzuca naruszenie przez Organ przepisów dotyczących procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Wobec treści podniesionych zarzutów, wskazać należy iż w myśl art. 11 ust. 1 u.p.sam. nabór na wolne stanowiska urzędnicze winien zostać przeprowadzony w zgodzie z zasadą otwartości i konkurencyjności. W literaturze przedmiotu podnosi się, iż otwartość wiąże się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Z tego względu nabór na stanowiska urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest także realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (zob. Stelina, Jakub. Art. 11. W: Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016.). Zdaniem Sądu, nie można mówić o zachowaniu powyższych standardów, jeżeli w toku postępowania rekrutacyjnego następuje istotna zmiana reguł przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Do takich zmian należy zaliczyć wprowadzenie nieprzewidzianych w ogłoszeniu o wolnym stanowisku form weryfikacji wiedzy kandydatów jak również odstąpienie od ogłoszonych form tej weryfikacji. Dokonanie modyfikacji ustalonych i ogłoszonych reguł może nasuwać uzasadnione pytanie czy o motywy tych zmian, a w szczególności o to czy nie są one podyktowane zamiarem preferowania określonego uczestnika postępowania. Dlatego nie będzie spełniać wymogów otwartości i konkurencyjności taki nabór, który został przeprowadzony niezgodnie z publicznie ogłoszonymi regułami rekrutacji. Na podstawie przesłanych do WSA akt postępowania rekrutacyjnego Sąd ustalił : w dniu 22 stycznia 2018 r. Wójt Gminy [...] ogłosił w BIP oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy [...] otwarty i konkurencyjny nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze "Referent ds. Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej" w Referacie Rozwoju Gospodarczego Urzędu Gminy [...]. W treści tego ogłoszenia określono m.in.: wymagania niezbędne oraz dodatkowe, zakres zadań wykonywanych na stanowisku itp. Ogłoszenie o wolny stanowisku urzędniczym zawierało także część o tytule Dodatkowe informacje, w której treści poinformowano zainteresowanych, że nabór zostanie przeprowadzony przez Komisję Konkursową na podstawie Regulaminu naboru na wolne stanowisko urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy [...] oraz wolne stanowiska kierowników jednostek organizacyjnych Gminy [...], wprowadzonego Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2018 r. Ogłoszenie informowało także, iż wskazany Regulamin jest dostępny na stronie BIP Urzędu Gminy [...]. Ponadto, z kandydatami spełniającymi wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze zostanie przeprowadzona rozmowa kwalifikacyjna w zakresie wskazanym w ogłoszeniu. O terminie tej rozmowy kandydaci zostaną powiadomieni telefonicznie. Regulamin naboru, do którego odsyłało Ogłoszenie z 22 stycznia 2018 r., w treści § 13 do § 15 określa procedurę kwalifikacyjną przeprowadzaną na etapie II naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W żadnym z tych przepisów nie przewidziano testu kwalifikacyjnego, zaś ocena merytoryczna kandydatów ma składać się wyłącznie z rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzanej przez Komisję. W myśl § 14 Regulaminu każdemu z kandydatów Komisja Konkursowa zadaje pytania i na podstawie udzielonych odpowiedzi przyznaje punkty od 0 do 5 za każdą odpowiedź na zadane pytanie. Z uwagi na postawione w skardze zarzuty konieczne jest zwrócenie uwagi na Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia metody i techniki naboru na wolne stanowisko urzędnicze ""Referent ds. budownictwa i gospodarki przestrzennej" w Urzędzie Gminy [...]. Zarządzenie to zostało wydane już po dokonaniu czynności ogłoszenia o wolny stanowisku urzędniczym, co miało miejsce w dniu 22 stycznia 2018 r. Na jego podstawie Wójt Gminy [...] dokonał zmiany reguł przeprowadzenia drugiego etapu postepowania konkursowego wprowadzając pisemny test kwalifikacyjny składający się z 15 pytań. W myśl § 1 Zarządzenia, po podsumowaniu wyników testu, kandydat który uzyska największą liczbę punktów, zostaje przez Komisję rekomendowany do rozmowy kwalifikacyjnej z pracodawcą. Zarządzenie nie ustaliło zasad przyznawania punktów za udzielone odpowiedzi. Zdaniem WSA dokonana przez Wójta zmiana reguł przeprowadzenia drugiego etapu postępowania konkursowego polegająca w istocie na zastąpieniu rozmowy kwalifikacyjnej testem kwalifikacyjnym składającym się z 15 pytań, narusza ustanowioną w art. 11 ust. 1 u.p.samo. zasadę otwartości naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Zasada otwartości wymaga, aby publicznie ogłoszone reguły naboru na wolne stanowisko urzędnicze były w pełni zachowane w toku postępowania konkursowego. Ogłoszenie o naborze ma służyć upowszechnieniu informacji o możliwości zatrudnienia, zasadach i warunkach naboru. Po upublicznieniu zasad naboru w tym sposobu weryfikacji wiedzy merytorycznej kandydatów, nie jest możliwa modyfikacja reguł naboru, w tym wprowadzenie nieprzewidzianych w regulaminie naboru dodatkowych form kontroli przygotowania merytorycznego kandydatów. Odstąpienie przez Organ od ogłoszonych reguł konkursu zaprzecza idei otwartości, która obliguje wszystkich uczestników konkursu do przestrzegania upublicznionych zasad dostępu do zatrudnienia w urzędzie. Wprowadzenie w toku postępowania konkursowego zmian w tym zakresie nie tylko kłóci się z zasadą otwartości, lecz nasuwa wątpliwości co do zachowania konkurencyjności postępowania. Konkurencyjność postępowania kwalifikacyjnego ma zapewniać równość traktowania kandydatów w dostępie do pracy w urzędach jednostek samorządu terytorialnego. Nie będzie gwarantować tak rozumianej konkurencyjności postępowanie, którego reguły istotnie zmieniają się w jego trakcie. Modyfikacje naboru dotyczące form weryfikacji wiedzy mogą być wprowadzone po to, aby zwiększyć szanse określonego kandydata lub określonej grupy kandydatów. Dlatego tym bardziej nie można pozwolić na odstąpienie od publicznie ogłoszonych reguł naboru, tak jak to miało miejsce w postępowaniu konkursowym zakończonym zaskarżoną do WSA informacją Wójta. Sąd podkreśla, że nie chodzi tutaj o odebranie organom samorządu możliwości dokonywania wyboru form kontroli wiedzy i umiejętności kandydatów, lecz o dochowanie publicznie ogłoszonych zasad naboru. Dopuszczenie ewentualności odstąpienia od publicznie ogłoszonych reguł naboru byłoby możliwe w warunkach zasad wynikających z art. 11 ust. 1 u.p.sam., jeżeli zostałoby to wyraźnie w ustawie przewidziane. Nie budzi wątpliwości, że aktualny stan prawny na takie zmiany nie pozwala, stąd należy je zdecydowanie wykluczyć jako sprzeczne z zasadą otwartości i konkurencyjności. Dodatkowe zastrzeżenia Sądu w tej sprawie budzi także brak jasno określonych zasad punktacji odpowiedzi udzielonych w teście kwalifikacyjnymi. Brak tych zasad umożliwiał m.in. przyznanie za udzieloną odpowiedź dowolnej liczby punktów (np. przyznanie cząstek punktu), co w sposób oczywisty jest nie do pogodzenia z wymogiem otwartości i konkurencyjności naboru. Organy prowadzące nabór nie mogą działać w tym zakresie w sposób dowolny, bez ustalenia jasnych i ogłoszonych zasad punktacji, podanych do wiadomości uczestnikom konkursu zgodnie z zasadami art. 11 ust. 1 u.p.sam. Należy zwrócić uwagę, że odpowiednie postanowienia w tym względzie zawiera § 14 Regulaminu naboru, który nie został zastosowany wobec Skarżącej z powodu zmiany dokonanej w toku konkursu. Stwierdzone uchybienia w przeprowadzeniu konkursu przekonują o istotnym naruszeniu przez Wójta Gminy [...] zasad otwartości i konkurencyjności postępowania rekrutacyjnego wyrażonych w art. 11 ust. 1 u.p.samo. Nie sposób wykluczyć innego wyniku postępowania konkursowego, przy dochowaniu przez Wójta ogłoszonych reguł tego postępowania czy jasnym określeniu zasad punktacji. To zaś decyduje o konieczności stwierdzenia bezskuteczności czynności poinformowania o wynikach konkursu przeprowadzonego niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy. Organ ponownie prowadząc postępowanie konkursowe uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 11 ust. 1 u.p.sam., co winno oznaczać dochowanie ogłoszonych reguł przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 146 § 1 oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.