II OSK 3608/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 459/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2018r., nr : [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2018r. w sprawie sygn. II SA/Rz 459/18 oddalił skargę B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w M. (dalej też jako "PINB"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. dalej powoływane jako "Prawo budowlane" ), nałożył na B. S. i B. S. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2017r. wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "PWINB") uchylił opisane wyżej postanowienie organu I instancji i działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego konstrukcji stalowej, położonego na działce nr [...] w M., usytuowanego pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym pełniącym funkcję biura, a obiektem z kotłownią, oraz nałożył na B. S. i B. S. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 2009 – 2010 r., na jego realizację wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem do legalizacji obiektu mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w ocenie PWINB, zarówno kwalifikację dokonanej samowoli, jak i wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej ww. regulacją uznać należało za prawidłowe. Organ I instancji nie wstrzymał jednak prowadzenia robót budowlanych przy spornym obiekcie, czego wymaga art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniała zreformowanie zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1278/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. S. na opisane wyżej postanowienie PWINB. Wobec niewywiązania się przez inwestorów z obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów celem legalizacji spornego obiektu, decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. S. i B. S. rozbiórkę przedmiotowego budynku o konstrukcji stalowej. Organ I instancji wskazał, że zobowiązani nie skorzystali w wyznaczonym terminie z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, co w myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obligowało do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. B. S. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, jako obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji nieuprawnione wszczęcie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego wskazane uchybienia były następstwem wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy poprzez oparcie ustaleń na twierdzeniach R. K. oraz świadków skonfliktowanych z odwołującym, a także na materiale fotograficznym, którego data sporządzenia jest wątpliwa. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] stycznia 2018 r. i nakazał B. S. i B. S. rozbiórkę przedmiotowego obiektu o konstrukcji stalowej, o wymiarach 7,73 m x 7,34 m. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej odwołaniem decyzji jest prawidłowe, niemniej decyzja podlegała zreformowaniu z uwagi na niewłaściwe sformułowanie jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie wskazał bowiem w sentencji decyzji wymiarów obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ nadzoru podniósł, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na postanowienie w przedmiocie przedstawienia dokumentów celem legalizacji obiektu, aprobując zarówno dokonaną przez organy nadzoru budowlanego obu instancji kwalifikację spornego obiektu, na realizację którego należało uzyskać pozwolenie na budowę, jak i zastosowaną przez organy procedurę naprawczą, a zatem na etapie wydania decyzji o rozbiórce obiektu organ nie mógł kwestionować tych okoliczności. Wobec powyższego, skoro zobowiązani nie skorzystali z możliwości legalizacji obiektu, gdyż nie przedłożyli wymaganej dokumentacji, to w myśl art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ był zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. S. na powyższą decyzję. Wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie dwukrotnie już orzekał WSA w Rzeszowie, najpierw wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. II SA/Rz 822/16, kiedy to oddalił skargę na decyzję kasacyjną PWINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz później wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1278/17, kiedy oddalił skargę na postanowienie tego organu z dnia [...] września 2017r.w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, będąc przy tym związany wyrażoną w powołanych wyrokach oceną prawną, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wad i uchybień wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a., co przesądziło o oddaleniu skargi. Decyzja ta zapadła w postępowaniu legalizacyjnym, które toczyło się w sprawie obiektu tworzącego warsztat samochodowy. Organy zakwalifikowały ten obiekt jako budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane wybudowany w latach 2009 – 2010, na którego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustaliły też bezspornie, że takiego pozwolenia nie uzyskano i dlatego w sprawie zastosowano art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd przedstawił i dokonał wykładni art.48 Prawa budowlanego i wskazał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w dniu [...] września 2017r. na podstawie art.48 ust.2 Prawa budowlanego wydał postanowienie, którym zmienił postanowienie organu I instancji i wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. celem umożliwienia legalizacji przedmiotowego budynku warsztatu. Sąd wskazał, że postanowienie to było poddane kontroli sądowej : WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1278/17 oddalił skargę na to postanowienie i choć Sąd nie sporządzał uzasadnienia tego wyroku, to oddalenie skargi w tej sprawie oznacza stwierdzenie legalności ww. rozstrzygnięcia, a tym samym prawidłowości zastosowanych w nim przepisów. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży przy tym z mocy art. 153 p.p.s.a. zarówno na organie, jak i na sądzie. Wiążące są zatem zarówno ustalenia stanu faktycznego (w tym data budowy obiektu), jak i kwalifikacja prawna popełnionej samowoli i zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, zaakceptowane przez Sąd w w/w wyroku oddalającym skargę. Dalej Sąd stwierdził powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii, a zarzuty w tym zakresie nie mogą już być skutecznie podnoszone. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy – B. S. i B. S. nie przedstawili żadnych dokumentów, do których złożenia zostali zobowiązani postanowieniem PWINB z dnia [...] lutego 2018 r. W konsekwencji, wobec niewykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po odniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione i skargę oddalił podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. S., który zarzucił : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 103 ust. 2 w zw. z art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie na skutek błędnego uznania przez organy I i II instancji, że przedmiotowy obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach 7,73 m x7,34 m usytuowany pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym, a obiektem z kotłownią, został wybudowany samowolnie w latach 2009-2010, a co za tym idzie wymaga przedstawienia stosownych dokumentów celem legalizacji, w sytuacji gdy obiekt ten został wzniesiony w latach 80-tych, a więc w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. i od tego czasu nie uległy zmianie jego parametry w związku z czym , nie ma zastosowania art.48 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia podstaw przyjęcia faktycznego sprawstwa skarżącego, na skutek poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie wadliwego materiału dowodowego, a przede wszystkim oparcie się wyłącznie na dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez osobę zwaśnioną ze skarżącym, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie tj. R. K. i wskutek tego uznanie, że obiekt powstał pod rządami obowiązującego prawa budowlanego, w sytuacji gdy nie wiadomo w jakich okolicznościach i w którym roku zostały wykonane zdjęcia, a ponadto materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 80-tych ubiegłego wieku i od tego czasu nie uległy zmianie jego parametry, co potwierdzają przed wszystkim zeznania świadków, a w tym samego R.K. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018r. i umorzenie postępowania w sprawie oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak z uwagi na to,że zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w związku zmierzając do wykazania, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny w tej sprawie, w wyniku czego błędnie uznano, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 2009-2010, co skutkowało zastosowaniem art.48 Prawa budowlanego - zostaną one ocenione łącznie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku konstrukcji stalowej, w którym co wynika z akt sprawy i jest w sprawie niesporne znajduje się warsztat samochodowy. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że budynek warsztatu samochodowego został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarzucając natomiast błędne ustalenie daty jego realizacji nie zauważa, że okoliczność ta została już prawomocnie przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Rz 1278/17, którym oddalono skargę B. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017r. wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem tym wstrzymano roboty budowlane i nałożono na B. S. i B. S. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017r. zaświadczenia o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję użytkową budynku – warsztatu samochodowego i został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 2009- 2010 dlatego do jego legalizacji zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Zaskarżenie tego postanowienia do sądu administracyjnego i wydanie powyższego wyroku ma ten skutek, że została już oceniona nie tylko zasadność nałożenia obowiązków umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ale również prawidłowość zakwalifikowania inwestycji jako samowoli budowlanej oraz data jej popełnienia. Ma rację wobec tego Sąd pierwszej instancji, że z mocy art. 153 p.p.s.a. ma obowiązek, podobnie jak organ, podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i choć Sąd nie sporządzał w sprawie II SA/Rz 1278/17 uzasadnienia wydanego w dniu 24 stycznia 2018r. wyroku wobec jego niezaskarżenia przez stronę, to oddalenie skargi w tej sprawie oznacza stwierdzenie legalności postanowienia PWINB z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, a tym samym prawidłowości zastosowanych w nim przepisów. Wiążące są zatem zarówno ustalenia stanu faktycznego (w tym data budowy obiektu), jak i kwalifikacja prawna popełnionej samowoli i zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, zaakceptowane przez Sąd w w/w wyroku oddalającym skargę. W świetle powyższego, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może na tym etapie postępowania legalizacyjnego skutecznie zakwestionować przesądzonych już kwestii mających istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Konsekwencją ustalenia, ze warsztat samochodowy został wybudowany w latach 2009-2010 było zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie wcześniejszej ustawy z 24 października 1974 r., zgodnie z przepisem przejściowym art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zasadne było wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 Prawa budowalnego. Postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec tego, nieprzedstawienie przez inwestorów dokumentacji wymaganej dla legalizacji przedmiotowego budynku, skutkować musiało w tej sprawie orzeczeniem przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842).