III SA/Gl 607/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. A sp. z o.o. w W. wniosła skargę na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadzoru sanitarnego. Z treści skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 104 § 1. w związku z art. 123 § 1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz.1257 t.j. ze zm. dalej zwany kpa) poprzez niewydanie decyzji lub postanowienia w sprawie sprzeciwu w związku z przeprowadzoną kontrolą w siedzibie spółki; b) art. 84 c Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 t.j. ze zm. dalej zwana u.s.d.g.) , poprzez zignorowanie skutecznie wniesionego sprzeciwu wobec prowadzonej kontroli ; c) art. 82 ust. 1 u.s.d.g., poprzez przeprowadzenie kilku kontroli jednocześnie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej odrzucenie gdyż stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do zakresu kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej jest podstawą odrzucenia skargi. Zakres kompetencji sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej ustawodawca skonkretyzował m.in. na gruncie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Na mocy tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Zgodnie zatem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności zostało ograniczone przedmiotowo do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej rozważeniu podlega kwestia, czy żądanie skarżącej jest rozstrzygane przez organ poprzez wydanie aktu z katalogu wskazanego w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotem badanej skargi skarżąca uczyniła pismo organu z 23 marca 2018 r. wydane w odpowiedz na złożony przez skarżącą spółkę sprzeciw z 22 marca 2018 r. w oparciu o art. 84 c ust 1, 2, 3, 4 u.s.d.g. Powyższe, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że do kontroli działalności apteki skarżącej, jaką podjął wobec niej organ, stosuje się przepisy Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a także z treści skargi wynika, że skarżąca spółka oczekuje od organu wydania postanowienia w trybie Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 t.j.) w wyniku wniesienia sprzeciwu od czynności kontrolnych. Sąd zbada zatem czy przedmiot niniejszej skargi – pismo z 26 marca 2018 r. podjęte w oparciu o art. 84 c u.s.d.g., należy do jego właściwości. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Właściwość rzeczową owej kontroli sądów administracyjnych określa zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który w pkt 2 stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie "w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". Zatem kognicja sądów administracyjnych wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Badając dopuszczalność niniejszej skargi Sąd odwołuje się i podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt II GPS 3/13). Jej przedmiotem było rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". W uchwale tej NSA wskazał, że na taką odmowę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedstawione zagadnienie prawne należy do podstawowych, przesądzających o granicach dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazano, że do wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 kpa, która jest zamknięta, a tym samym przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. Art. 1 kpa wymaga przy określaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji w art. 3 § 1 i § 3 kpa, ograniczającej zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją - zgodnie z art. 1 kpa, objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organów administracji uzasadnia odsyłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i materialnoprawnych. NSA wskazał, że takie rozwiązanie przyjęto właśnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g., zgodnie z którym "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Podniósł przy tym, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu tego Kodeksu. NSA uznał, ze Rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd badając przedmiotową skargę stwierdza, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", tylko w wąskim zakresie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postepowania administracyjnego, tj. postępowanie, zażalenie, postępowanie to - o którym mowa w pkt 2 ust. 9 art. 84c u.s.d.g. – czyli skarżone w tej sprawie, nie może być jednak zaliczone do postępowania administracyjnego, gdyż - jak już to wskazano powyżej, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy - skarżącej. Postępowanie to ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego, który może w przyszłości skutkować wszczęciem wobec skarżącej postępowania administracyjnego, w którym to dopiero organ - w oparciu o ustalony w czasie kontroli stan faktyczny, rozstrzygnie o jej obowiązkach lub/i uprawnieniach. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że badana skarga podlega odrzuceniu, gdyż jej przedmiotem skarżąca uczyniła pismo nie wydane w postępowaniu administracyjnym. Na pismo takie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa.