II OSK 674/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 495/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Kamienna Góra na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie do cieku leśnego wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 495/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. (dalej Nadleśnictwo K.) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do cieku leśnego wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zasądził od Dyrektora na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 370 zł. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Starosta K. udzielił Nadleśnictwu K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w postaci przepustów i wylotów urządzeń odwadniających wzdłuż przebudowywanej drogi wewnętrznej leśnej oraz pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wód pochodzących z odwodnienia nawierzchni oraz korpusu przebudowywanej drogi wewnętrznej. Pismem z [...] marca 2018 r. Dyrektor PGWWP ustalił Nadleśnictwu K. w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr 1017 ZZ, L.w wysokości 844 zł. Jako podstawę prawną sporządzenia powyższej informacji organ wskazał art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. 1566 i 2180, dalej: Prawo wodne z 2017 r.) Nadleśnictwo K. wniosło reklamację na powyższą informację, uważając opłatę stałą za nieuzasadnioną ze względu na to, iż nie rozpoczęto żadnych robót budowlanych i nie wykonano żadnych urządzeń wodnych objętych decyzją z [...] stycznia 2016 r. Nie uwzględniając reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w L. PGWWP, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. określił Nadleśnictwu K. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w łącznej wysokości 844 zł za odprowadzanie do cieku leśnego wód opadowych i roztopowych przez wyloty oznaczone numerami od nr 1 do nr 6 ustalając poszczególne wysokości opłat dla każdego z wylotów. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż Nadleśnictwo K. może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2016 r., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Fakt nieodprowadzania wód nie ma przy tym znaczenia, gdyż istotą opłaty stałej jest gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości wód. Uchylając powyższą decyzję przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że z ustawy Prawo wodne z 2017 r., w tym w szczególności art. 9 ust. 3, art. 10, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11 niewątpliwie wynika, że wymierzenie opłaty uzasadnia jedynie rzeczywiste korzystanie z usługi wodnej. W ustawie nie podaje się określenia opłaty stałej o treści podanej przez organ. Sąd wskazał, iż w ustawie nie podaje się określenia opłaty stałej o treści podanej przez organ. Niezależnie od powyższego argumentu o charakterze zasadniczym Sąd I instancji wskazał nadto, iż w przypadku zróżnicowania w pozwoleniu wodnoprawnym ilości wód według różnych mierników (w m³ na rok, na dobę, na godzinę), należy przy przeliczaniu ich na m³/s przyjąć wartość najniższą, co realizuje zasadę wyrażoną w art. 7a § 1 K.p.a. oraz zasady prawa daninowego (zakaz wykładni celowościowej, zasada in dubio pro tributario lub zakaz stosowania reguły in dubio pro fisco czyli wykładni na niekorzyść podatnika). Ustawa nie stanowi bowiem, która z określonych jako maksymalna ilości, różnych w zależności od miernika, ma zostać przeliczona na m³/s. W związku z powyższym WSA we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skargą kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w L. PGWWP zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane opłata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że opłatę stalą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego i już sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych, oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w L. PGWWP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. zaistniała konieczność uwzględnienia przy ocenie powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych całego brzmienia art. 271 ustawy Prawo wodne oraz poprzedzających go jednostek redakcyjnych, w tym art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, które wyraźnie wskazują przesłankę aktywującą obowiązek uiszczania opłaty zmiennej, a co za tym idzie przy braku wskazania przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej należy przyjąć korzystną dla strony interpretację najpóźniejszego ustalenia istnienia tego obowiązku, to jest z chwilą potencjalnej możliwości skorzystania zasobów wód. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgłoszono także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wskazując, że akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadziła by do tego, iż podmioty posiadające tą samą cechę relewantną, to jest korzystające z usługi wodnej, traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich, to jest podmioty pobierające wodę powierzchniową lub podziemną obowiązane byłyby do ponoszenia opłaty stałej za pobór wód niezależnie od tego czy taki pobór jest możliwy, a podmioty odprowadzające wody opadowe lub roztopowe obowiązane byłyby do ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie tych wód dopiero z chwilą wybudowania urządzenia. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Pismem procesowym z 21 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oświadczył, iż w oparciu o art. 176 § 1 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Należy w tym miejscu zauważyć, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty za wody opadowe i roztopowe nie jest, maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód "odprowadzanych". Do odprowadzania wód konieczne jest zaś istnienie urządzeń budowlanych za pomocą, których wody te mają być odprowadzane. Wskazać także należy na art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Także zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego z 2017 r. opłatę za usługę wodną uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W braku takich urządzeń, w tym jak w niniejszej sprawie urządzeń służących odprowadzaniu wód opadowych z drogi leśnej nie można zatem mówić o świadczeniu usług wodnych i co za tym idzie naliczaniu z ich tytułu opłaty za usługę wodną. Co za tym idzie nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż ponoszenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód lub urządzeń wodnych wynika wyłącznie w faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i co za tym idzie bez znaczenia prawnego jest brak wybudowania urządzenia o jakim mowa w pozwoleniu wodnoprawnym. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić także dlatego, że zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość korzystania ze środowiska i jego "zanieczyszczania". Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż żaden przepis nie przewiduje choćby zaniechania poboru opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia służącego do odprowadzania do wód wód opadowych i roztopowych, zauważyć należy, iż jest ona w sposób oczywisty nietrafna. Brak jest bowiem przesłanek do oczekiwania, iż racjonalny prawodawca będzie w sposób pozytywny zwalniał od obowiązku uiszczania opłaty, w stanach faktycznych, które nie mieszczą się w hipotezie normy prawnej ustanawiającej obowiązek uiszczania danej opłaty. Niejako na marginesie powyższych rozważań dodać należy, iż na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) do art. 271 dodano ustęp 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych", a więc ustanawia okres za jaki obowiązuje opłata w sposób jednoznacznie związany z możliwością legalnego korzystania z urządzenia wodnego. Przepis te obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r. i potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku braku wybudowania danego urządzenia bak jest podstaw dla ponoszenia opłaty. W świetle powyższych rozważań za nietrafny uznać należy także zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika bowiem z porównania treści art. 271 ust. 4 z ust. 2 i 3 tego artykułu zróżnicowania przesłanek uiszczania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych i podziemnych, względem poboru tej opłaty z tytułu odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, dokonał nie orzekający Sąd, lecz sam ustawodawca. Podkreślić przy tym trzeba, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej podmioty pobierające wody powierzchniowe i podziemne oraz podmiotu odprowadzające do wód wody opadowe lub roztopowe nie znajdują się w tej samej sytuacji, albowiem różnicuje je właśnie rodzaj wykorzystywanych usług wodnych. Nie zachodzi zatem sytuacja odmiennego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Bezzasadny okazał się wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Wbrew stanowisku kasatora Sąd I instancji nie odwoływał się bowiem do art. 7a § 1 K.p.a. przy dokonywaniu wykładni art. 271 ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie ustalenia, iż brak jest podstaw do nakładania obowiązku uiszczania opłaty stałej w sytuacji niewybudowania urządzenia wodnego służącego odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z eksploatacją którego powiązane jest pozwolenie wodnoprawne, trafnie uznając, iż w tym zakresie regulacje Prawa wodnego z 2017 r. są jasne i niewątpliwie wskazują, że wymierzenie opłaty uzasadnia jedynie rzeczywiste korzystanie z usługi wodnej. Odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 7a § 1 K.p.a. miało natomiast charakter jedynie uboczny i dotyczyło zagadnienia nie mającego zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, to jest wymiaru opłaty stałej o ile byłaby ona należna i miałaby być obliczana na podstawie pozwoleń wodnoprawnych udzielonych pod rządzami ustawy Prawo wodne z 2011 r. W tym też zakresie autor skargi kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji w żaden sposób nie zakwestionował, polemizował natomiast szeroko z poglądami prawnymi, których w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle nie przedstawiono. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.