II OSK 1113/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 609/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2018 r. Nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 609/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Gminy S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej Gmina S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zaskarżonej decyzji, przejawiającą się w przyjęciu, iż organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, tj. w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony przed organami obu instancji, który miał istotne znaczenie w sprawie, co w konsekwencji błędnie doprowadziło Sąd do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności do dokonania czynności wynikających z powstałej samowoli budowlanej jest Gmina S., kiedy prawidłowym powinno być nakazanie przez Sąd organom ustalenia, kto był inwestorem drogi położonej w ciągu ul. S. w J., gm. S., a następnie dopiero nakazanie nałożenia na ten podmiot obowiązku dokonania rozbiórki drogi; - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art 52 oraz z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) - dalej "Prawo budowlane" poprzez nieprawidłową kontrolę przez Sąd postępowania przeprowadzonego przed organami obu instancji, przejawiającą się w przyjęciu, że ustalenia poczynione przez organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzą do stwierdzenia, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości, tj. Gminę S., kiedy prawidłowym powinno być nakazanie przez Sąd organom ustalenia, kto był inwestorem drogi, a następnie wskazanie, że to na inwestorze obiektu spoczywa obowiązek rozbiórki obiektu, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przejawiające się w przyjęciu, iż nie ma możliwości legalizacji drogi w ciągu ul. S. w J., a konieczne jest nakazanie jej rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję zasadnie przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do nałożenia na Gminę S. obowiązku rozbiórki drogi gminnej, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawie nie była negowana ocena organów obu instancji, że przedmiotowa droga wybudowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast kwestią sporną było ustalenie podmiotu obowiązanego do dokonania rozbiórki nakazanej decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2018 r. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatami m.in. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 48, mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Niewątpliwie, co do zasady, obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, powinien obciążać inwestora, który ma jednocześnie tytuł do nieruchomości na cele budowlane. Jednak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 52 Prawa budowlanego należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. Kierując się powyższymi względami, organy nadzoru budowlanego zasadnie wskazały w rozpoznawanej sprawie skarżącą Gminę jako zobowiązaną do rozbiórki drogi stanowiącej własność gminną. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że organ powiatowy był uprawniony do obciążenia skarżącej Gminy nakazem rozbiórki, chociaż nie była ona inwestorem, w przypadku, gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło ustalić podmiotu, któremu należało przypisać ten status. Zgodnie z przywołanym w podstawie kasacyjnej art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie ulega wątpliwości, że wyniki czynności wyjaśniających, podjętych w toku długotrwałego postępowania, nie doprowadziły do ustalenia inwestora spornej drogi, natomiast bezsporna była okoliczność, że wybudowana droga mieści się na działkach stanowiących własność Gminy S. W takim stanie sprawy nie można organom czynić zarzutu, że ustalenie podmiotu zobowiązanego do rozbiórki przedmiotowej drogi dokonane zostało z naruszeniem art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono na czym, w kontekście przepisu art. 80 k.p.a., miałaby polegać niewłaściwa ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Tym samym zarzut kasacyjny sformułowany w tym zakresie okazał się nieskuteczny. Z kolei zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, podnosząca braki postępowania dowodowego i nienależyte wyjaśnienie kwestii służących ustaleniu inwestora, związana jest z wymogami proceduralnymi ustanowionymi w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., których jednak nie wskazano w podstawie kasacyjnej. W rezultacie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, ograniczony do naruszenia art. 80 k.p.a., nie mógł podważyć stanu faktycznego uznanego w sprawie za podstawę wydanego nakazu rozbiórki. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 52 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do obciążenia skarżącej obowiązkiem rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego. Prawidłowo Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że nie było podstaw do legalizacji spornej drogi, jeżeli z ekspertyzy technicznej i ustaleń organu powiatowego wynikała potrzeba rozbiórki całej nawierzchni drogi wraz z wpustami i wykonania nowej drogi wraz z urządzeniami z nią związanymi, z zachowaniem wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, wskazujące na możliwość dostosowania spornej drogi do aktualnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych bez dokonania rozbiórki, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Z pisma uzupełniającego ekspertyzę z dnia 17 października 2013 r. wynika, że aby ulica spełniała warunki techniczne i była zgodna z przepisami prawa, należy wykonać roboty budowlane obejmujące "całkowitą rozbiórkę nawierzchni, likwidację istniejącego odwodnienia oraz wykonanie robót drogowych, kanalizacyjnych i energetycznych". Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, ekspertyza złożona do akt zachowała aktualność do daty orzekania, a skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnych nowych dowodów potwierdzających poprawę stanu technicznego drogi. Podkreślić należy, że w trakcie kilkuletniego postępowania skarżąca nie wykazała, aby podjęte zostały jakiekolwiek czynności w celu naprawy nawierzchni drogi i osiągnięcia wymaganych parametrów technicznych oraz jej odwodnienia. Z tych względów Sąd Wojewódzki nie miał podstaw dowodowych, aby zakwestionować prawidłowość orzeczonego nakazu rozbiórki. Stwierdzony przez organy obu instancji brak możliwości legalizacji drogi wybudowanej bez wymaganego pozwolenia, skutkować musiał wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rezultacie, sformułowany ogólnikowo zarzut kasacyjny dotyczący art. 48 Prawa budowlanego bez oznaczenia konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5