II OSK 2083/16

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/15 w sprawie ze skargi E. O., P. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/15, oddalił skargi E. O., P. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1994 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2014 r., po roz[...] wniosków P. M., B. M., J. R., K. R., L. R., R. R., R. K., Z. S., K. F., T. J. i E. O. po pierwsze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1994 r., którą na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie dwutorowej linii napowietrznej WN-110 kV [...] – [...] oraz przebudowie linii napowietrzno-kablowej SN-15 kV [...] ([...]) – [...] w rejonie ul. [...], po drugie, umorzyło postępowanie w stosunku do R. K., Z. S., K. F., T. J. oraz E. O.. Uzasadniając rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wskazano, że w ocenie organu administracji decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1994 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności. Z kolei uzasadniając rozstrzygnięcie w części dotyczącej umorzenia postępowania stwierdzono, że osoby, których takie rozstrzygnięcie dotyczy, nie są stronami postępowania, gdyż nie są właścicielami nieruchomości objętych decyzją z [...] lipca 1994 r. Od decyzji SKO w [...] z [...] września 2014 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. O., R. K., P. M. i B. M.. Na skutek tych wniosków SKO w [...] decyzją z [...] października 2015 r., powtarzając dotychczasową argumentację, utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] września 2014 r. Od decyzji SKO w [...] z [...] października 2015 r. zostały wniesione w imieniu E. O., P. M. i B. M. dwie skargi - jedna przez adwokat A. M., druga przez radcę prawnego R. W. W obu jednobrzmiących skargach podniesiono zarzuty dotyczące uznania, że postępowanie administracyjne nie dotyczyło interesu prawnego skarżących oraz dotyczące zgodności z prawem decyzji z [...] lipca 1994 r. Do żadnej z tych skarg nie dołączono pełnomocnictwa od skarżących. Po wniesieniu skarg Przewodniczący Wydziału zarządził, aby zwrócić się bezpośrednio do skarżących o wskazanie, który z dwojga pełnomocników ich reprezentuje przed sądem administracyjnym, zastrzegając, że jeżeli odpowiedź nie zostanie udzielona w terminie 7 dni, to zostanie przyjęte, że reprezentuje ich adwokat A. M. - P.. Następnie, wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, zarządzono, aby wezwać adwokat A. M. - P. do złożenia w zakreślonym terminie pełnomocnictwa "pod rygorem przyjęcia, że strona skarżąca działa samodzielnie". W wyniku wskazanego wezwania adwokat A. M. - P. złożyła pełnomocnictwo od P. M. i B. M.. W dniu 21 kwietnia 2016 r. przez Sądem pierwszej instancji odbyła się rozprawa, po której bezpośrednio wydano zaskarżony wyrok, o której zawiadomiono adwokat A. M. - P., organ administracji oraz E. sp. z o.o. w [...] i na którą stawili się adwokat A. S. z substytucji adwokat A.M. oraz radca prawna P.S. w imieniu E. sp. z o.o. w [...]. Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skarg odniósł się do kwestii związanej ze stanowiskiem organu administracji, według którego decyzja z [...] lipca 1994 r. nie jest dotknięta żadną z wad powodujących jej nieważność. Ponadto ocenił stanowisko organu administracji w zakresie uznania, że postępowanie administracyjne nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej E. O.. W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. M. i B. M. zarzucono naruszenie: - art. 42 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1994 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy rażąco narusza ona prawo z uwagi na sprzeczność z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym, - art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. "polegające na dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnej kontroli dokonanej przez organ administracji publicznej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów oraz niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący oraz przekonywający okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem przyjętych podstaw rozstrzygnięcia, mających wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji na sporządzeniu nieprecyzyjnego uzasadnienia, na podstawie którego niemożliwe jest dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia przyjętej przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy w kontrolując działalność organów administracji publicznej, sąd administracyjny powinien w sposób wnikliwy i wyczerpujący uzasadnić podstawy rozstrzygnięcie, które powinny prowadzić do jednoznacznego odtworzenia sposobu rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania danego orzeczenia". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroki i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego roz[...]. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z 10 października 2016 r. adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. wniósł o dopuszczeniu go do udziału "w sprawie ze skargi B. M., P. M. na decyzję SKO w [...] z dnia [...].10.2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1071/15) w charakterze zainteresowanego". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. W sprawie zachodzi, brana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę z urzędu, nieważność postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że E. O. jest stroną postępowania. Wynika to z wyroku i jego uzasadnienia, które odnoszą się także do tej osoby, jako skarżącej. Ponadto za tym, że jest ona stroną postępowania przed sądem administracyjnym przemawia to, iż została ona wskazana w skardze (czyli dwóch pismach procesowych z 4 grudnia 2015 r.) jako skarżąca, zaś zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie ze skargą, E. O. mieli reprezentować adwokat A. M. - P. oraz radca prawny R. W.. Jednakże żadne pełnomocnictwo dla tych osób od E. O. nie zostało przedłożone mimo wezwania jednego z pełnomocników do przedłożenia pełnomocnictwa. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nadal adwokat A. M. - P. uznawał za pełnomocnika E. O., gdyż tę adwokat, a nie E. O. zawiadomił o terminie rozprawy, bezpośrednio po której wydał zaskarżony wyrok. Już to w ocenie NSA stanowi podstawę do przyjęcia, że zachodzi nieważność postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., polegająca na tym, że pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Ponadto, w sprawie zachodzi nieważność postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony jej praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W ocenie NSA, dotyczy to J. R., K. R., L. R., R. R. oraz R. K.. Wskazane osoby były stronami postępowania przed sądem pierwszej instancji na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. J. R., K. R., L. R. oraz R. R. brały udział w postępowaniu administracyjnym z tego powodu, że decyzja SKO w [...] z [...] września 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1994 r. została wydana m.in. na skutek żądania tych osób. Oznacza to także, że wynik postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. M. i B. M. na decyzję SKO w [...] z [...] października 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] września 2014 r., dotyczy interesu prawnego J. R., K. R., L. R. oraz R. R.. Skarżący P. M. oraz B. M. także wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1994 r. Zatem, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego dotyczące zgodności z prawem decyzji SKO z [...] października 2015 r. będzie w takim samym stopniu dotyczyło sytuacji prawnej P. M. i B. M., jaki i J. R., K. R., L. R. oraz R. R.. Z kolei R. K. brał udział w postępowaniu administracyjnym z tego powodu, że złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z [...] września 2014 r. i zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja SKO w [...] z [...] października 2015 r. została wydana na skutek tego wniosku, przy czym skoro utrzymano nią poprzednią decyzję w mocy, to oznacza to, iż zaakceptowano stanowisko, według którego R. K. nie był stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1994 r. To zaś oznacza, że postępowanie sądowe dotyczące decyzji SKO z [...] października 2015 r. dotyczy jego interesu prawnego. Zaznaczyć należy, że sytuacja prawna R. K. różni się od sytuacji prawnej Z. S., K. F. i T. J., co do których postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności też zostało umorzone decyzją SKO w [...] z [...] września 2014 r., tym, że R. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, zaś te osoby takiego wniosku nie złożyły. Ponadto, R. K. wyraźnie przejawił zainteresowanie sprawą, gdyż złożył do Sądu pierwszej instancji wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Stwierdzić jednakże należy, że ten wniosek nie ma decydującego znaczenia, gdyż w ocenie NSA R. K., z uwagi na to, że przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym była decyzja SKO w [...] z [...] października 2015 r., która została wydana m.in. na skutek jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, był stroną tego postępowania na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. W jego sytuacji prawnej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym był więc bezprzedmiotowy i miał jedynie znaczenie dla oceny, czy jego prawa zostały w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji naruszone. W zakresie oceny, czy wynik postępowania sądowego dotyczy interesu J. R., K. R., L. R., R. R. oraz R. K. należy dodać, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że interes prawny legitymujący do wniesienia skargi do sądu administracyjnego może wynikać także z tego, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wydana na skutek podania skarżącego (np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12). Tak samo, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, należy interpretować interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA w sprawie nie miał zastosowania art. 33 § 1a p.p.s.a, według którego jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. Rozważenie stosowania powołanego przepisu jest konieczne, gdyż z akt administracyjnych wynika, w szczególności z pisma SKO w [...] z 30 grudnia 2015 r., skierowanego do Prezydenta Miasta [...], że organ administracji zastosował art. 54 § 4 p.p.s.a., który się stosuje, gdy zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. Jednakże art. 33 § 1a p.p.s.a nie miał w sprawie zastosowania, gdyż żaden przepis szczególny nie przewiduje, że strony postępowania przed SKO w [...], dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1994 r., mogły być zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania. Takim przepisem szczególnym nie jest w szczególności, pojawiający się w toku postępowania, np. w piśmie SKO w [...] z 10 września 2014 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] w sprawie obwieszczenia o wydaniu decyzji SKO w [...] z [...] września 2014 r., art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji wydanej w 1994 r. nie toczy się na podstawie przepisów tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na to, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania wynikająca z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a., zaś NSA, jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., nieważność postępowania bierze pod rozwagę z urzędu, zaskarżony wyrok podlegał, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchyleniu, zaś sprawa podlegała przekazaniu Sądowi pierwszej instancji do ponownego roz[...]. NSA rozważał zastosowanie art. 189 p.p.s.a. w odniesieniu do E. O., w szczególności, czy w przypadku tej skarżącej nie zachodziła podstawa do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i doszedł do wniosku, że brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia z powodu wadliwości wezwania pełnomocników działających w imieniu tej osoby do usunięcia braku formalnego skargi, polegającego na tym, że do skargi nie dołączono pełnomocnictwa. Po pierwsze, w świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak podstaw do wzywania strony postępowania przed sądem administracyjnym, reprezentowanej przez więcej niż jednego pełnomocnika, do wskazywania, który pełnomocnik tę stronę reprezentuje. Z art. 76 § 3 p.p.s.a. wynika, że strona może mieć więcej niż jednego pełnomocnika oraz że w takim przypadku pisma doręcza się jednemu z nich. Po drugie, w świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak podstaw do wzywania do usunięcia braku formalnego skargi wniesionej przez adwokata lub radcę prawnego, polegającego na niedołączeniu pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu pod rygorem przyjęcia, że strona działa samodzielnie. Jeżeli do skargi wniesionej przez pełnomocnika, który zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a. może być pełnomocnikiem, nie dołączono pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu, to należy wezwać pełnomocnika (art. 67 § 5 p.p.s.a.) do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego skargi przez przedłożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu pod rygorem odrzucenia skargi (art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W związku z powyższym, skoro żaden z pełnomocników E. O. nie został wezwany do przedłożenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu pod rygorem odrzucenia skargi, to brak podstaw do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi tej skarżącej. NSA podkreśla, że w okolicznościach sprawy dopuszczalne było wezwanie tylko jednego z pełnomocników E. O. (według wyboru dokonanego przez Sąd pierwszej instancji) do usunięcia braków formalnych skargi, jednakże należało zaznaczyć, że brak ten należy usunąć pod rygorem odrzucenia skargi. Uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania z powodu nieważności postępowania powoduje, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Odniesienie się do tych podstaw i tym samym ich prawna ocena powodowałoby, że Sąd pierwszej instancji związany byłby dokonaną przez NSA wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.). To zaś sprawiałoby, że możność obrony praw stron i udział w postępowaniu właściwie umocowanego pełnomocnika, które były przyczyną uznania, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, byłyby pozorne, gdyż wykładnia prawa ich tak zostałaby przesądzona bez ich udziału. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego roz[...]. Mając na uwadze, że z powodu stwierdzonej nieważności postępowania nie doszło do rozstrzygnięcia o istocie sprawy NSA uznał, że brak podstaw do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego i z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od rozstrzygnięcia w tym zakresie.