II OSK 1016/18

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 662/17 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 662/17, oddalił skargę P. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2014 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] cześć I"). Skarżący, powołując się na to, że jest właścicielem położonej na terenie objętym zaskarżonym planem działki nr [...], na której prowadzi działalność w zakresie świadczenia usług – jak to określił - "pogrzebowo – nagrobkowych", kwestionował § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały, według którego "(n)a całym obszarze zmiany planu wyklucza się lokalizację instalacji spopielania zwłok". Poza innymi zarzutami twierdził, że w tej części zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym nie przewidziano takiego zakazu. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 318/15, uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] położonej w [...], przy czym nie odniósł się do zarzutu skargi, dotyczącego tego, że powołany przepis zaskarżonej uchwały jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na skutek skargi kasacyjnej gminy [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt 2812/15, uchylił wyrok WSA w Kielcach z 18 czerwca 2015 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ani skarga kasacyjna, ani wyrok Sądu drugiej instancji nie odnosiły się do zarzutu skargi, dotyczącego tego, że § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego tego, że § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sąd ten stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna ze studium, gdyż kwestionowany przepis doprecyzowuje wyznaczone w tym akcie uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy i nie prowadzi do zmiany lub modyfikacji ustaleń w studium. Sąd pierwszej instancji wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym jest aktem o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wynikające z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie może polegać na dosłownej zgodności. W ocenie Sądu pierwszej instancji stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy też w dużym stopniu od szczegółowości ustaleń studium. Im bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy. Jeśli ustalenia będą sformułowane ogólnie, związanie ustaleniami studium będzie słabsze. Ponadto – jak wskazał - związanie organów gminy studium polega na tym, że organy te, sporządzając plan miejscowy, mają wykonać ten plan w taki sposób, aby był on niesprzeczny z ustaleniami studium. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwego jego zastosowanie. Zdaniem skarżącego naruszenie powołanych przepisów polegało na przyjęciu, że przepis zaskarżonej uchwały, którym wprowadzono zakaz lokalizacji na terenie uchwalonego planu miejscowego instalacji do spopielania zwłok, nie był sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W jego ocenie zaskarżona uchwała jest w tym zakresie sprzeczna ze studium, gdyż § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie stanowił konkretyzacji postanowień studium, lecz był z ustaleniami tego aktu jawnie sprzeczny. Uzasadniając przytoczoną podstawę kasacyjną podniesiono, że kwestia zgodności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2017 r. oraz że skarżący w toku postępowania wskazywał, że w studium nie ma zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok na terenie gminy, co powoduje, że wprowadzając taki zakaz do planu miejscowego dopuszczono do sprzeczności planu ze studium. Skarżący przypomniał, że na działce nr [...] prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług "pogrzebowo – nagrobkowych" w ramach decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r. o pozwoleniu na budowę domu przedpogrzebowego, zaś plan miejscowy, który stanowił podstawę do wydania tej decyzji, oparty był na tym samym studium, które obowiązywało w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto podniósł, że spopielarnia zwłok mieści się w zakresie usług funeralnych, że usługi pogrzebowe umiejscowiono w jednej grupie PKWiU, co usługi związane z przeprowadzeniem pogrzebu lub kremacji i pielęgnacji grobów oraz że w świetle Prawa budowlanego istniejący na działce nr [...] zakład pogrzebowy mieści się w tej samej grupie, co domy pogrzebowe i krematoria. Wskazał też, że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż zaskarżona uchwała była reakcją na próbę uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę spopielarni zwłok. W związku z tym twierdził, że nie ulega wątpliwości, iż zakaz lokalizacji krematorium nie był jedynie doprecyzowaniem ustaleń studium, ale pozostawał z tymi ustaleniami w sprzeczności. Podniósł też, że skoro w planie miejscowym wprowadzono przepis, który był sprzeczny z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, na którym wybudowano już dom pogrzebowy o podobnym charakterze, co krematorium, to w przypadku studium należy mównic o niezgodności, nie zaś o doprecyzowaniu wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W końcu stwierdził, że przewidziany zaskarżoną uchwałą zakaz budowy krematorium kolidował z przeznaczeniem jego działki w studium, które takiego zakazu nie zawierało. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie jego § 39 ust. 2 w odniesieniu do działki nr [...] albo o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Skarga kasacyjna opiera się o jedną podstawę, mianowicie zarzut naruszenia powołanych w niej przepisów prawa powiązany z tezą, według której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jeżeli w planie miejscowym wprowadzono zakaz określonej zabudowy, którego nie było w studium. Tak ujęta podstawa kasacyjna, w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną, nie jest zasadna. Przystępując do oceny zasadności przytoczonej podstawy kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przewidywały po pierwsze, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), po drugie, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Już to pozwala na przyjęcie, że zarzut naruszenia tych przepisów podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może w wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowym, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić. Przyjęte stanowisko wynika także z porównania charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawowych zakresów regulacji tych aktów. Oba akty są instrumentami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 powołanej ustawy), zaś plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Studium ma więc – w największym uproszczeniu – charakter ogólny, zaś plan miejscowy szczegółowy. Z tymi zasadniczymi cechami obu aktów z zakresu planowania przestrzennego wiąże się też to, że studium jest uchwalane dla terenu całej gminy (art. 9 ust. 3), zaś plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. W związku z tymi cechami pozostaje zakres studium i planu miejscowego. Treść studium została określona w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś treść planu miejscowego w art. 15 tej ustawy. Charakterystyczne i istotne dla rozpoznawanej sprawy jest to, że jedynie w odniesieniu do planu miejscowego ustawodawca wyraźnie przewiduje, że ten akt z zakresu planowania przestrzennego może zawierać zakazy zabudowy. W art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy stanowi się bowiem, że w planie miejscowym m.in. określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W odniesieniu do studium takie przepisu brak. Jedynie w art. 10 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi się, że w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W studium mogą być zatem określone tereny w ogóle wyłączone z zabudowy, zaś w planie miejscowym może ustalać zakaz zabudowy, przy czym skoro ustawodawca wprowadzenie zakazu zabudowy wiąże z warunkami zagospodarowania terenów oraz ograniczeniami w ich użytkowaniu, to należy przyjąć, że w planie miejscowym może być ustalony dla danego terenu całkowity zakaz zabudowy lub zakaz określonej zabudowy. Z tych wszystkich względów brak podstaw do przyjęcia takiej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która prowadziłaby do uznania, że plan miejscowy, w którym przewidziano zakaz budowy określonych obiektów budowlanych, narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, odwołującej się do tego, że zaskarżony plan miejscowy, w szczególności kwestionowany przez skarżącego jego § 39 ust. 2, ogranicza dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, a także, że jest niejako reakcją na jego plany uwzględniające to dotychczasowe wykorzystanie, należy wskazać, że ustawodawca wprost przewiduje to, iż plan miejscowy lub jego zmiana spowoduje ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości. Wynika to z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano roszczenie, przysługujące właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, o odszkodowanie lub o wykup nieruchomości, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta o usprawiedliwione podstawy i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.