V SA/Wa 249/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej; oddala skargę. W.G. wniósł skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: Kierownik ARiMR) z [...] maja 2017 r. nr [...] przyznającą Skarżącemu płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (dalej RŚK) na rok 2016. Z uzasadnienia tej decyzji wynikał następujący stan sprawy: W dniu [...] czerwca 2016 r. W.G. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na podstawie § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowe-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2015 r., poz. 415, ze zm.) wraz z załącznikami graficznymi. W powyższym wniosku W.G. deklarując powierzchnię 41,26 ha ubiegał się przyznanie płatności z tytułu Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariant 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki. Decyzją z [...] maja 2017 r. Kierownik ARiMR przyznał Stronie płatność z tytułu wariantu 4.8 w pakiecie 4 do powierzchni stwierdzonej 38,66 ha, a nie jak deklarowana 41,26 ha (w kwocie 34 407,40 zł). Jak wskazał organ I instancji, wykluczeniu podlegała powierzchnia 2,60 ha, na którą składała się powierzchnia działki nr [...] (2,60 ha - część działki rolnej A/A1), gdyż działka ta w roku 2016 znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Wnioskujący nie przedstawił dowodów świadczących, iż posiada do tego gruntu tytuł prawny, ani też nie złożył oświadczenia, w którym to winien wskazać z czego wywodzi ten tytuł prawny. W dniu 14 czerwca 2017 r. W.G. wniósł o uzupełnienie decyzji z [...] maja 2017 r. poprzez przyznanie mu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych w wysokości 3 000 zł. W dniu [...] czerwca 2017 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję z [...] maja 2017 r. oraz przyznał Stronie płatność w wariancie 4.8 do powierzchni stwierdzonej 38.66 ha w kwocie 37 407,40 zł, w tym uwzględniając kwotę 3 000 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. Pismem z 7 lipca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2017 r. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że płatności RŚK, do działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (należących do Agencji Nieruchomości Rolnych), przysługują tylko tym rolnikom, którzy na dzień 31 maja w roku złożenia wniosku, posiadają tytuł prawny do tych działek. Rolnik ubiegający się o przyznanie płatności RŚK za 2016 r. do działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zobowiązany był złożyć, najpóźniej do 31 sierpnia 2016 r. do kierownika biura powiatowego, oświadczenie w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. Strona w ocenie organu odwoławczego nie nabyła prawa do otrzymania płatności do działki nr [...], ponieważ nie wykazała posiadania do tego gruntu tytułu prawnego. Powyższe było podstawą do wykluczenia z płatności działki nr [...] o powierzchni deklarowanej 2,60 ha. Z przeprowadzonej analizy wynika, co podkreślił Dyrektor ARiMR, że działka ewidencyjna o powierzchni 2,60 ha położona w obrębie N. znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, co potwierdza zestawienie przekazane w dniu 24 sierpnia 2016 r. przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Dodatkowo fakt pozostawania ww. działki w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa potwierdzają dane z bazy ewidencji gruntów i budynków, zawierające listę właścicieli, według których jednym z właścicieli działki jest Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R., natomiast władającym jest m.in. P. [...] z/s w R. Skarżący nie zgodził się z decyzją Dyrektora ARiMR i w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanych płatności, zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz norm prawa materialnego, a mianowicie:  1. art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazania przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił zarzutu dotyczącego braku w księdze wieczystej w dziale II wpisu własności na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych, 2. art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP i przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 1 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady(WE) nr 6317/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez ustanowieni wymogu przedłożenia tytułu prawnego do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, 3. art. 27 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U. 2017r. poz. 562) poprzez stosowanie przepisów niezgodnych z Rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), a w szczególności art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW i § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno - środowiskowe - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r. poz. 145, z późn. zm.), 4. art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007), poprzez nieuwzględnienie wynikającej z tego przepisu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. takim, który oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela w szczególności ustalenia faktyczne dokonane w zaskarżonej decyzji, przyjmując je za podstawę niniejszego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (następnie zmienione rozporządzeniem z dnia z dnia 11 marca 2015 r., Dz.U. 2015 poz. 350), płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny Tak więc, niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów, przy czym tym tytułem prawnym może być każde (prawomocne) orzeczenie, decyzja administracyjna (ostateczna), umowa cywilnoprawna czy też ugoda. Tytuł prawny świadczy o tym, że danej osobie przysługuje jakieś prawo i stanowi podstawę do wysuwania roszczeń. Zgodzić się należy ze Skarżącym , iż przepisy rozporządzenia nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich nie upoważniają państwa członkowskiego do uzależnienia prawa do otrzymania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów. Takiego wymagania nie stawia też polskie prawo krajowe – z jedynym wyjątkiem, wprowadzonym ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 337). Aktem tym (art. 3) wprowadzono przepisy, które ograniczają uzyskiwanie płatności przez osoby użytkujące grunty rolne wchodzące w skład ZWRSP bez tytułu prawnego do tych gruntów. W kontekście powyższego oraz podniesionych przez Skarżącego zarzutów, Sąd podkreśla, iż organy administracyjne przy wydawaniu decyzji wskazywały na podstawę prawną, która wprowadza wymóg wykazania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do danego gruntu. Należy wskazać, że zgodnie z § 3a ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1003), ANR w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu ARiMR, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, obejmujące: 1) identyfikator działki ewidencyjnej zawarty w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Agencją Nieruchomości Rolnych: a) imię, nazwisko, miejsce zamieszkania, adres oraz: - numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności - w przypadku osoby fizycznej posiadającej obywatelstwo polskie, - kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości - w przypadku osoby fizycznej nieposiadającej obywatelstwa polskiego, b) nazwę, siedzibę, adres i numer identyfikacji podatkowej - w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, c) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, d) rodzaj stosunku prawnego łączącego podmiot z ANR, stanowiącego tytuł prawny do tych gruntów e) datę nawiązania stosunku prawnego, o którym mowa w lit. d, i okres, na jaki został nawiązany, f) oznaczenie identyfikujące dokument stwierdzający nawiązanie stosunku prawnego, o którym mowa w lit. d. W ocenie Sądu dane udostępnione przez ANR, zgodnie z w/w sposobem, tj. jako wydruk z rejestru danych dot. działki ewidencyjnej [...] przekazane w formie elektronicznej, stanowią wiarygodny i pełnowartościowy dowód w sprawie, który pozwolił na ustalenie czy Skarżący posiadał na dzień 31 maja 2016 r. tytuł prawny w stosunku do nieruchomości rolnej wskazywanej we wniosku. Jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący podnosił, iż na dzień 31 maja 2016 r. był posiadaczem działki o nr ew. [...] na podstawie umowy użyczenia. Niemniej jednak podkreślić należy, że oprócz wskazanego twierdzenia, Skarżący nie przedstawił powoływanej umowy użyczenia, jak też nie wskazał danych, które mogłyby o tym świadczyć. Strona skarżąca nie przedstawiła także innych okoliczności czy dowodów na poparcie swojej argumentacji, która przemawiałaby za słusznością jej twierdzeń, zatem nie sposób uznać, aby została spełniona dyspozycja z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż działka nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdyż Agencja Nieruchomości Rolnych nie została wpisana do Księgi wieczystej, jest tam wpisany jedynie Skarb Państwa jako właściciel w 1/1 , to należy wskazać, że to właśnie nieruchomości Skarbu Państwa wchodzą w skład wspomnianego Zasobu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( t.j. Dz.U.2018.91 ze zm. ) ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa ( podk. Sądu) w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. Nie może być więc mowy o sprzeczności stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej z ustaleniami organu. Mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2, przejęte w trybie w/w ustawy tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa ( art. 12 ). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 , w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone ( art. 13 ust. 2 ). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji (art. 13 ust. 4 ). Organ poczynił swoje ustalenia w trybie przewidzianym w opisanych wyżej przepisach prawa – na podstawie dokumentu urzędowego jakim jest wydruk z rejestru danych, o czym była już mowa. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego – dowód ten obciąża jednak stronę. Innymi słowy, to nie organ ma dowodzić, że dokument urzędowy jest zgodny z prawdą, tylko ta osoba , która tej prawdziwości zaprzecza. Dodatkowo należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( t.j. Dz.U. 2018.267) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( podkr. Sądu). Takiego dowodu strona nie przeprowadziła. Za nietrafny należy także uznać zarzut sprzeczności wymogu przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych z art. 36 ust. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 13.12.2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm. ). Jest prawdą, iż przepis ten nie uzależnia prawa do płatności od wykazania tytułu prawnego, ale od posiadania gruntów przez rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Należy je interpretować na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw wnioskodawca zwraca uwagę, że brak wymogu wykazywania tytułu prawnego stwarza pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według danych Agencji Nieruchomości Rolnych, powierzchnia zajęta przez bezumownych użytkowników na dzień 30 września 2015 r. wynosiła blisko 3,3 tys. ha (973 przypadków). Odnotowywane są również przypadki odmowy wydania nieruchomości po rozwiązanych umowach dzierżawy. Według stanu na dzień 30 września 2015 r. powierzchnia niewydana wynosiła ponad 8,7 tys. ha (238 przypadków). Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Powodem tego stanu jest rozproszenie wolnych gruntów Zasobu. Jak wynika z danych Agencji Nieruchomości Rolnych na koniec 2015 r. w Zasobie znajdowało się ponad 450 tys. działek nierozdysponowanych o powierzchni ok. 244 tys. ha, w tym 60% stanowiły grunty przydatne rolniczo. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, wykazanych wcześniej (skala zjawiska i struktura Zasobu), nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Projektowane rozwiązanie ma natomiast na celu wyeliminowanie przyczyny takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, iż ustawodawca dokonał zróżnicowania ochrony własności państwowej na korzyść Skarbu Państwa m. in. w treści art. 228 Kodeksu cywilnego. Przepis ten przewiduje, iż sytuacja prawna Skarbu Państwa jako właściciela jest uprzywilejowana względem innych podmiotów, ułatwiając Skarbowi Państwa obronę swoich interesów majątkowych. W celu wyeliminowania opisanych powyżej sytuacji proponuje się ustanowienie regulacji, zgodnie z którą do uzyskania płatności bezpośrednich do działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa konieczne będzie posiadanie tytułu prawnego do danego gruntu (projektowany art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W ocenie Sądu zacytowany fragment uzasadnienia projektu ustawy w sposób pełny wyjaśnia istotne społecznie przyczyny dla których wymóg posiadania tytułu prawnego został wprowadzony. Agencja Nieruchomości Rolnych ( obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa ) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art.345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane, co oznacza że w przypadku gdy właściciel wytoczy przeciwko takiemu samowolnemu posiadaczowi powództwo o ochronę posiadania , to wówczas to właściciel ma prawo do płatności za dany rok, chociażby w dniu 31 maja faktycznie nie posiadał gruntów. Wytoczenie powództwa i przywrócenie stanu zgodnego z prawem zależy od woli prywatnych właścicieli i państwo – słusznie – nie ingeruje w obrotu prywatnego. W przypadku jednak gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. I znów , odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności ( art. 224 i nast. Kc ) należy wskazać, że samoistny posiadacz w złej wierze nie ma prawa do zatrzymania pożytków rzeczy ). Stąd też, w ocenie Sądu, nie można mówić, aby decyzja naruszała art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i wymienione w pkt 2 skargi akty prawa unijnego. W nawiązaniu do odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości , to należy przypomnieć, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewiduje daleko idące zaostrzenia dla posiadaczy gruntów wchodzących w skład Zasobu. Zgodnie z art. 39b ust. 1 osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej 5-krotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Przepis ten został uznany w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze za zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 9 wyrok TK z 18.10.2016 r. sygn. P 123/15). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał zwrócił uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności należącej do podmiotów konstytucyjnych wolności i praw. Odmienność wyraża się przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej. Reasumując, zdaniem Sądu organy administracji zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy, a wyprowadzone wnioski nie naruszają granic swobodnej oceny dowodów. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Żaden zarzut skargi nie jest skuteczny na tyle, by doprowadził do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.