II OSK 28/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2932/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2932/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] (dalej: "Wspólnota") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] października 2017 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Wspólnota, pismem z dnia [...] marca 2017 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] z dnia [...] lutego 1987 r. Decyzją tą, na podstawie art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, dalej: "P.b. z 1974 r."), Urząd Dzielnicowy udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego, murowanego garażu samochodowego na nieruchomości będącej wówczas własnością PKP Oddział Budynków w [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że pozwolenie zostaje wydane "na okres tymczasowy, do czasu realizacji w terenie planowanych zamierzeń inwestycyjnych - budownictwo mieszkaniowe wysokie" oraz "zobowiązał inwestora do rozebrania garażu na wezwanie właściwego organu administracji państwowej, bez prawa do odszkodowania (...)". Wojewoda, decyzją z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") orzekł, że decyzja z [...] lutego 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), jednak odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. W odwołaniu Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i "pochopne" przyjęcie wyroku TK sygn.. P 46/13, jako podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1987 r. GINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody, jednakże nie podzielił argumentów zawartych w jej uzasadnieniu. Nie zgodził się, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie decyduje wyłącznie "oczywistość" naruszenia prawa, ale także skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Zatem, skoro od chwili wydania pozwolenia na budowę upłynęło ponad 30 lat, to kierując się potrzebą stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto zasadą zaufania obywatela do państwa, w tym zasadą pewności prawa należało uznać, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. GINB uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nie narusza rażąco prawa, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia (nie jest także dotknięta innymi "wadami" prawnymi wymienionym w art. 156 § 1 K.p.a.). W konkluzji, powołując art. 139 K.p.a. GINB stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, w związku z tym nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. Wspólnota w skardze powtórzyła stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i podkreśliła, że z decyzji z [...] lutego 1987 r. o pozwoleniu na budowę jasno wynika, że "tworzyła ona prawo do użytkowania budynku ograniczone w czasie". Nie można zatem interpretować art. 156 § 2 K.p.a. contra legem z powołaniem się na wartości konstytucyjne i uznawać, że inwestor rzekomo nabył w dniu [...] lutego 1987 r. prawo bezterminowe, które teraz jest mu odbierane. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podzielając stanowisko GINB, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja o pozwoleniu na budowę garażu tymczasowego nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, przy czym przy ocenie tych skutków należy brać pod uwagę upływ czasu od wydania tej decyzji. Wobec tego nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli wartość w postaci stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. WSA podkreślił, że przepisy § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie wymagają wprost ustalenia terminu w tymczasowym pozwoleniu za pomocą daty kalendarzowej albo jednostek miary czasu. Mówią jedynie o terminie, a określenie terminu nie sprowadza się wyłącznie do wskazania daty kalendarzowej czy do użycia jednostek miary czasu (miesiąc, rok itd.). W pojęciu terminu mieści się również inne przyszłe, ale pewne zdarzenie faktyczne. Jeżeli nawet sprowadzić wymaganie ustalenia terminu, o którym stanowią wymienione przepisy rozporządzenia do ustalenia daty kalendarzowej albo wskazania jednostek czasu, to jest to kwestia interpretacji (zawężającej) tych przepisów, a nie ich oczywistego brzmienia. Wspólnota nie wykazała zaś, że w chwili wydania tego pozwolenia określone w nim zdarzenie, mające wyznaczać końcowy moment jego "ważności" było oczywiście niepewne. Te wszystkie wątpliwości co do sposobu interpretowania pojęcia terminu i sposobu jego określenia w kwestionowanym pozwoleniu nie pozwalają z całym przekonaniem przyjąć, że organ wydający pozwolenie naruszył w sposób oczywisty przepisy § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Prawidłowa jest również ocena GINB, że kwestionowane pozwolenie budowlane nie wywołało skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia społecznego czy gospodarczego. Przemawia za tym chociażby upływ czasu, jaki upłynął od chwili wydania kwestionowanego pozwolenia budowlanego (30 lat) oraz fakt, że pozwolenie zostało wydane za zgodą właściciela nieruchomości, a inwestycja nie naruszała postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji WSA stwierdził, że nie można w sprawie bezwzględnie stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Dlatego WSA podzielił ocenę organu odwoławczego co do tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej Wspólnota, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: " P.p.s.a."), wniosła o chylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 139 K.p.a. a także art. 134 § 2 P.p.s.a.) poprzez wyprowadzanie z tych przepisów niedopuszczalnych założeń co do tego, że wobec decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. nie zachodzą w ogóle przesłanki nieważnościowe, podczas gdy przedmiotem kontroli WSA była decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., a w jej sentencji stwierdzono właśnie na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., że "decyzja Urzędu (...) z dnia [...] lutego 1987 r. [...] została wydana z naruszeniem prawa"; 2. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, zwłaszcza wyrażającą się w pochopnym przyjęciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, (Dz.U z 2015 r., poz. 702) za podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna formułując zarzut naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 139 K.p.a. a także art. 134 § 2 P.p.s.a.) podnosi, jakoby z unormowań tych wyprowadzono niedopuszczalne założenia, że wobec decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. nie zachodzą w ogóle przesłanki nieważnościowe, podczas gdy przedmiotem kontroli WSA była decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., w której stwierdzono, że decyzja z [...] lutego 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozwijając ten zarzut naprowadzono, że GINB, choć zdecydował się utrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, zarazem wysuwał niedopuszczalne w świetle art. 139 K.p.a. rozważania, czy w ogóle w odniesieniu do decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. można twierdzić o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Wspólnoty w sytuacji, gdy strona skarżyła decyzję Wojewody wydaną na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., która nie była satysfakcjonująca dla odwołującej się tylko dlatego, że przyjęto, iż od daty wydania decyzji upłynął znaczący upływ czasu, GINB powinien powstrzymać się od negatywnej oceny przesłanek nieważności. Powyższe dotyczy również WSA, który uczynił istotnym wątkiem wyroku wywód dotyczący tego, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż WSA kontrolował decyzję utrzymującą w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Jest to decyzja, która już z samej swojej istoty potwierdza, że decyzja z [...] lutego 1987 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę zarzutu należy rozpocząć od przypomnienia treści art. 139 K.p.a., który w realiach sprawy ma zasadnicze znaczenie. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius sformułowany w tym przepisie oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Ukształtowana decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. sytuacja prawna Wspólnoty była tego rodzaju, że organ ten w decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. dopatrzył się istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.), jednakże nie stwierdził jej nieważności i stosując art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast GINB rozpatrując odwołanie Wspólnoty nie zgodził się z zasadniczym poglądem Wojewody, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. GINB wprost stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nie narusza rażąco prawa, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia. Stwierdził również, że decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nie jest także dotknięta innymi "wadami" prawnymi wymienionym w art. 156 § 1 K.p.a. Innymi słowy organ odwoławczy przyjął, że skoro decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nie jest dotknięta wadą nieważności przewidzianą przepisem art. 156 § 1 K.p.a., to brak było podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. GINB w postępowaniu odwoławczym ustalił również, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nie narusza rażąco prawa lub nie narusza rażąco interesu społecznego (art. 139 K.p.a. in fine, a contrario), co upoważniałoby organ odwoławczy do wydania orzeczenia na niekorzyść wnoszącej odwołanie Wspólnoty. Zatem w sytuacji procesowej występującej w rozpoznawanej sprawie, w której GINB rozpoznawał jedynie odwołanie Wspólnoty (brak było odwołania strony "przeciwnej" - adresata pozwolenia na budowę), organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Stąd też, ze względu na art. 139 K.p.a., wobec braku możliwości wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r., GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody, aczkolwiek z zupełnie odmienną, niż przedstawił Wojewoda, argumentacją (czego skarga kasacyjna zdaje się nie dostrzegać). Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Jeśli chodzi o art. 134 § 2 P.p.s.a. (Sąd nie może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności), to chociażby z uwagi na oddalenie skargi, zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Otóż naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z istoty tego postępowania, może dotyczyć sporadycznych przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, co do zasady, są rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Jedynie w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu (decyzji) oraz wyrażenia przez sąd oceny prawnej i zamieszczenia wskazań co do dalszego postępowania, które determinowałyby wydanie przez organ rozstrzygnięcia oczywiście niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę, można byłoby mówić o naruszeniu wynikającego z art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu. W rozpoznawanej sprawie WSA skargę oddalił, dlatego o naruszeniu wskazanego przepisu nie może być mowy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, na skutek skargi Wspólnoty, kontroli pod względem zgodności z prawem poddana została decyzja GINB. Kontrola ta obejmowała stanowisko GINB w zakresie przesłanek nieważnościowych (art. 156 § 1 K.p.a.); kontroli WSA poddane zostały także wszystkie elementy zaskarżonej decyzji co do spełnienia wymagań z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. Skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a więc nie podważa zaaprobowanego przez WSA poglądu, że decyzja Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Zatem przy prawidłowym zastosowaniu przez GINB przepisu art. 139 K.p.a., zarzut naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, zwłaszcza wyrażającą się w pochopnym przyjęciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, za podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. Jak już wyżej wskazano, WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. nie jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Po kategorycznym stwierdzeniu w tym zakresie (vide: str. 9 uzasadnienia, drugi akapit od góry), WSA "zauważył jedynie na marginesie, że skutki wyroku P 46/13 (...), są różnie oceniane" (str. 9 uzasadnienie, ostatni akapit). Zatem stanowisko wyrażone "na marginesie", jako nie mające znaczenia (niewiążące) w rozpoznawanej sprawie, nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, skoro przedstawione przez WSA poglądy nie były przyczyną oddalenia skargi. Jeszcze raz wskazać należy, że WSA podzielił stanowisko GINB, że decyzja Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1987 r. nie jest dotkniętą żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i tej przyczyny, przy uwzględnieniu zakazu z art. 139 K.p.a., skargę oddalił. Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.