II OSK 3003/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r. znak: DON.7101.35.2018.MKU w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. znak: WINB-WIK.7740.2.2017.W, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r. znak DON.7101.35.101.35.2018.MKU w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. znak WINB-WIK.7740.2.2017.W Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej zachodniej grobli zbiornika wodnego na rzece K. w S. w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r. Wskazany obowiązek przedłożenia oceny technicznej organ nałożył w związku z wynikami kontroli robót prowadzonych przez Gminę na przedmiotowych działkach pn. "Remont zbiornika wodnego w S. na rzece K.". Kontrola wykazała istnienie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności zagospodarowania terenu z mapą, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Gmina w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. wniosła zażalenie na wskazane postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. argumentując, że zostało ono wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdyż w trakcie kontroli dokonano pomiarów taśmą stalową odnosząc się do istniejących ogrodzeń posesji sąsiadujących, co spowodowało, że wyniki kontroli były niemiarodajne. Zdaniem Gminy, organ nie uwzględnił też dokumentacji powykonawczej związanej ze zrealizowanym remontem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. DON.7101.35.2018.MKU utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że na podstawie uzyskanych w wyniku kontroli robót budowalnych pomiarów zachodzi podejrzenie, że Gmina realizując roboty budowlane wykonuje je przekraczając zakres zgłoszenia remontu do Wojewody Świętokrzyskiego. Organ II instancji powołał się na protokół z oględzin z dnia 7 grudnia 2017 r. znak WIK.7740.2.2017.W oraz argumentację Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496, 1669, 2245, z 2019 r. poz. 51.) znajduje zastosowanie w przypadku uzasadnionych wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Zdaniem organu, wątpliwości powinny być uzasadnione, a uzasadnienie wątpliwości może wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej. Odnosząc się do argumentów Gminy organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ma dostarczyć materiał dowodowy do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przewidzianego przez przepisy prawa. W piśmie z dnia 9 marca 2018 r. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie: 1. art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe i całkowicie dowolne uznanie, że w sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego zachodniej grobli zbiornika wodnego na rzece K. w S., czego skutkiem było bezzasadnie nałożenie na Gminę obowiązku dostarczenia oceny technicznej; 2. art. 81c ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn wydania zaskarżonego postanowienia opartego na nieprawidłowych i nieprofesjonalnych pomiarach, bez informowania strony o dokonywanych czynnościach i przy ograniczonym udziale przedstawicieli Gminy w czynnościach postępowania, czego konsekwencją było wydanie zbędnego i opartego na nieprawidłowych ustaleniach postanowienia organu. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie, o którym wyżej mowa ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Z uwagi na użycie w komentowanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu powinno być oparte na analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga uzasadnienia. Nałożenie zobowiązania zawartego w wymienionym przepisie uzależnione jest od istnienia po stronie organu uzasadnionych wątpliwości. Takie wątpliwości, zdaniem Sądu, w sprawie zaistniały. Kontrole przeprowadzone w listopadzie i grudniu 2017 r. udokumentowały, że zakwestionowane przez organ prace wykonane zostały w sposób, który zmienił wymiary grobli w sposób odbiegający od wymiarów naniesionych na projekcie zagospodarowania terenu, który stanowił załącznik do dokonanego zgłoszenia. Stwierdzono jednocześnie, w sposób jednoznaczny, że same oględziny nie stwarzają możliwości oceny jakości wykonanych prac ze sztuką budowlaną oraz przepisami. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że organ zasadnie wydał zaskarżone postanowienie. Przeprowadzona kontrola będącej przedmiotem sporu inwestycji wskazuje, że prace objęte zgłoszeniem skarżącej Gminy wykonane zostały w sposób odbiegający od parametrów opisanych w tym zgłoszeniu , a ich charakter jest tego rodzaju, że kwalifikacje i możliwości techniczne pracowników organu nie mogą być uznane za wystarczające, dla dokonania ich oceny i weryfikacji. Nadzór budowlany jest bowiem fachowym pionem administracji publicznej, który co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji, jednakże nie we wszystkich zaistniałych sytuacjach faktycznych. W przypadku potrzeby dokonania oceny robót opisanych w sprawie potrzebna jest bowiem niewątpliwie wiedza fachowa połączona z technicznymi możliwościami posłużenia się nią. Sąd podzielił pogląd skarżącej Gminy, że art. 81c ust. 2, nie powinien być nadużywany, skoro jego zastosowanie wiąże się z dodatkowymi kosztami dla strony, jednakże w badanej sprawie ma miejsce sytuacja, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dopiero wykonanie nałożonego na Skarżącą obowiązku pozwoli organom na ustalenie potrzeby przedsięwzięcia konkretnych działań we właściwym postępowaniu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez dowolne i nieprawidłowe uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego grobli zbiornika wodnego w S. wynikające z błędnego ustalenia, że prace objęte zgłoszeniem zostały wykonane w sposób odbiegający od parametrów opisanych w tym zgłoszeniu oraz błędne uznanie, że obowiązkiem organu były jedynie oględziny, które nie stworzyły możliwości oceny jakości prac zaś kwalifikacje i możliwości techniczne pracowników organu nie były wystarczające dla dokonania takiej oceny, a w konsekwencji nieprawidłowa akceptacja nałożenia na skarżącą obowiązku dostarczenia dodatkowej oceny technicznej; 2. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności nałożenia obowiązku wynikającego z nieprawidłowych i nieprofesjonalnych pomiarów oraz nieuwzględnienie udziału przedstawicieli gminy w czynnościach postępowania, czego konsekwencją było nałożenie zbędnego i kosztownego obowiązku na Gminę. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę S. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wymienione w tym przepisie. Ekspertyza techniczna winna służyć wyjaśnieniu tych kwestii, których pracownicy organu administracji nie są w stanie wyjaśnić samodzielnie. Organy administracji nie przytoczyły argumentów, które wskazywałyby na niemożność poczynienia przez organ nadzoru budowlanego samodzielnie ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że remont zbiornika wodnego realizowany był w oparciu o zgłoszenie, do którego załączony był projekt zawierający parametry obiektu jakie obiekt powinien posiadać po dokonaniu remontu, w tym parametry grobli. Z akt sprawy wynika również, że pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali pomiarów grobli, co pozwoliło na ustalenie jej parametrów. Porównanie wyników tych pomiarów z parametrami grobli wskazanymi w projekcie nie wymaga zaś wiadomości specjalnych i może być dokonane przez pracowników organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych pomiarów dokonanych przez pracowników organu nadzoru budowlanego i potwierdzania ich ekspertyzą. Odnośnie do konieczności ustalenia przy pomocy ekspertyzy jakości wykonanych robót, ich zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami, organy administracji nie wskazały jakiejkolwiek okoliczności, która uzasadniałyby konieczność przeprowadzenia ekspertyzy. Sam fakt, że grobla ma większe wymiary od tych, które przewidywał projekt nie świadczy o tym, że została wykonana niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz, że jakość wykonanych robót była nienależyta. Istnienie tego rodzaju przesłanek nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy należy uprawdopodobnić. Odnośnie do kwestii oceny realizacji inwestycji zgodnie z przepisami, to winna być ona przedmiotem samodzielnej oceny organu administracji. Ocena zgodności wykonanych robót z przepisami nie została wymieniona jako okoliczność dająca podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 K.p.a. nie mógł natomiast być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej albowiem jest on bezzasadny. Twierdzenie, że organ administracji dokonał nieprawidłowych i nieprofesjonalnych pomiarów jest twierdzeniem gołosłownym i niczym nieuzasadnionym. Nie wiadomo też na czym miałoby polegać nieuwzględnienie udziału przedstawicieli gminy w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy przedstawiciele gminy uczestniczyli w oględzinach grobli, podczas których przeprowadzane były pomiary. Do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 grudnia 2017 r. załączony został szkic sytuacyjny, na który zostały naniesione wyniki pomiarów. Co do sposobu dokonywania pomiarów oraz ich wyników nie zostały zgłoszone przez przedstawicieli Gminy jakiekolwiek zastrzeżenia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.