III OSK 751/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 195/18 w sprawie ze skargi G. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r. II SA/Wa 195/18 oddalił skargę G. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię polegająca na interpretacji wskazanego przepisu w sposób prowadzący do uznania, że funkcjonariusz Policji, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, niezależnie od okoliczności danej sprawy, w sposób automatyczny traci przymiot osoby o "nieposzlakowanej opinii", a w związku z tym dalsze pozostawanie takiego policjanta w służbie narusza ważny interes służby, co uprawnia organy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd I instancji uchybień przepisom postępowania, jakich dopuściły się organy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że G. S. na skutek wydania [...] marca 2017 r. przez Prokuraturę Okręgową w [...] postanowienia o przedstawianiu zarzutów przestał być osobą o nieposzlakowanej opinii, co w konsekwencji uniemożliwia dalsze pełnienie służby w Policji pomimo, że ułomnie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie daje podstaw do postawienia tak kategorycznych wniosków; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że podstawą oceny kwalifikacji moralnych skarżącego jest postanowienie Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] marca 2017 r. o przedstawieniu G. S. zarzutu popełnienia przestępstwa zakwalifikowanego jako czyn z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 284 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., które to postanowienie już na datę orzekania przez organ I instancji nie było aktualne, bowiem zostało zmienione, jednak w sposób bliżej nieokreślony i nieznany organom; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art, 76 § 1 i art. 77 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony, co spowodowało, że organy obu instancji orzekały w oparciu o niezwykle wątłe dowody w zakresie przebiegu postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] o sygn. akt PO [...] Ds. [...]; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Komendant Główny Policji w ramach postępowania odwoławczego ograniczył się wyłącznie do kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, pomijając istotne dla sprawy okoliczności, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu, a nadto nie podjął żadnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia sytuacji prawnokarnej G. S., w tym uzyskania aktualnej na datę orzekania informacji w zakresie treści zarzutów postawionych skarżącemu, jak i stosowanych środków zapobiegawczych. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 sierpnia 2018 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. nr [...] i poprzedzającego go rozkazu Komendanta Stołecznego Policji z [...] sierpnia 2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku skarżącego złożonego do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o umorzenie postępowania karnego w stosunku do skarżącego, informując jednocześnie w powyższym piśmie procesowym, że w lutym 2021 r. Prokuratura Okręgowa w [...] skierowała akt oskarżenia przeciwko skarżącemu do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma prawidłowa wykładnia prawa materialnego, bo z przepisu stanowiącego podstawę materialną kontrolowanego rozstrzygnięcia wynikają procesowe obowiązki organu, co do których zastrzeżenia podniesiono w skardze kasacyjnej (oprócz błędnej wykładni prawa materialnego). Chodzi o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użyto zwrotu "policjanta można zwolnić ze służby", to nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Musiał zatem stosownie do wymogów art. 25 ust. 1 ustawy o Policji posiadać nieposzlakowaną opinię i liczyć się z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego w sytuacji utraty takowej opinii. W tym wypadku przyczyną rozwiązania stosunku służbowego skarżącego była utrata nieposzlakowanej opinii spowodowana postawieniem mu przez prokuratora zarzutu, że w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2017 r. w [...] i innych miejscach okolic [...] i [...], a także w siedzibie Zarządu w [...][...] Policji, będąc funkcjonariuszem zatrudnionym w Wydziale do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Ekonomicznej Zarządu w [...][...] Policji, działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że przywłaszczył sobie rzeczy w postaci podrobionych towarów w bliżej nieustalonej ilości, w tym flakonów perfum, kosmetyków, odzieży, zegarków, torebek o bliżej nieustalonej wartości, nie mniejszej niż 500 zł, ujawnionych i zabezpieczonych w trakcie realizacji czynności służbowych przez funkcjonariuszy Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Ekonomicznej Zarządu w [...] Policji w dniach od [...] do [...] lutego 2017 r., związanych z likwidacją miejsc produkcji nielegalnych towarów znanych marek, tj. o czyn z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 284 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Następnie [...] czerwca 2017 r. wydano wobec skarżącego postanowienie o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów na czyn z art. 231 § 2 w zw. z art. 12 k.k., jednakże Prokuratura Okręgowa w [...] odmówiła przesłania odpisu wyżej wymienionego postanowienia celem włączenia go do akt postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, z uwagi na ważny interes służby, została wystarczająco wykazana. Nie może budzić wątpliwości, że postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, który to czyn został popełniony w związku ze służbą w Policji (niezależnie od ostatecznej wersji postanowienia o przedstawieniu zarzutów, potwierdzone także aktem oskarżenia, co sam skarżący kasacyjnie przyznał w powołanym piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r.), narusza dobro służby. Powyższe wyraźnie wskazuje, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji. W interesie służby, a więc w interesie społecznym leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby spełniające wymagania stawiane przez przepisy ustawy o Policji. Zauważyć przy tym należy, że postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, który to czyn został popełniony w związku ze służbą w Policji, było niewątpliwe (co potwierdza obecnie akt oskarżenia), a prokurator odmówił udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, informując jedynie o treści zarzutu i jego zmianie. Zarzuty skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, powołane w pkt 2.1. i 2.2. skargi kasacyjnej (w ujęciu przedstawionym wyżej) nie mają więc usprawiedliwionych podstaw, gdyż organ nie zaniechał zgromadzenia niezbędnych dowodów, ale ich nie uzyskał z powodu decyzji prokuratora. Zgromadził natomiast niezbędne informacje (o wydaniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów i ich treści), pozwalające na ocenę wypełnienia przesłanek normy materialnej. Co do pozostałych zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że "W sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji właściwy organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania przygotowawczego. W szczególności nie musi wykazać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw" (zob. wyrok NSA z 31 października 2008 r. I OSK 1738/07, LEX nr 499920). Ponadto obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie oznacza nieograniczonego obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zakres tego postępowania jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, wskazującymi na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (vide: B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). W niniejszej sprawie normą taką jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zwolnienie policjanta ze służby na powyższej podstawie może nastąpić także przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. W takiej sytuacji także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw, pomijając fakt, że Sąd I instancji oddalając skargę nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.