III SA/Po 354/18

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. A. A. z siedzibą w G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchyliło decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], i określiło Stowarzyszeniu X w G., zwanemu dalej Skarżącym, części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł przekazanej przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego na realizację zadania publicznego pn. "[...]" (umowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.) i określiło dzień [...] lipca 2014 r. jako termin, od którego naliczone są odsetki jak dla zaległości podatkowych od ww. kwoty. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2014 r. została zawarta umowa pomiędzy Województwem Wielkopolskim a Skarżącym, dotycząca zlecenia Skarżącemu realizacji w formie wspierania zadania publicznego pn. "[...]" i przekazania na ten cel przez Województwo Wielkopolskie dotacji w kwocie [...] zł, przy czym koszt całkowity zadania publicznego ustalono na kwotę [...] zł. Realizacja zadania została zakończona w dniu [...] czerwca 2014 r., przy czym zawody zostały zorganizowane w dniu [...] maja 2014 r., a zapłaty za poniesione wydatki w ramach zadania dokonano w dniach [...] kwietnia 2014 r. – [...] lipca 2014 r. W dniach od [...] lipca do [...] listopada 2014 r. przeprowadzono kontrolę merytoryczną i formalno-rachunkową sprawozdania końcowego w zakresie prawidłowości wykonywania zleconego zadania publicznego oraz wydatkowania przekazanej dotacji. Z przedstawionego sprawozdania wynika, że wydatki poniesione przez Skarżącego na realizację przedmiotowego zadania wyniosły [...] zł, natomiast Skarżący pozyskał źródła finansowania o łącznej wartości [...] zł, w tym środki finansowe z dotacji Województwa Wielkopolskiego w wysokości [...] zł oraz z innych źródeł, tj. z wpłat i opłat adresatów zadania publicznego w wysokości [...] zł, a także z wkładu osobowego o wartości [...] zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz ponownie pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wezwał Skarżącego do zwrotu całości przekazanej dotacji wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Marszałek Województwa Wielkopolskiego, określił wysokość dotacji przypadającą do zwrotu przez Skarżącego na kwotę [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia zwrotu dotacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota uzyskana z tytułu wpłat i opłat adresatów zadania publicznego oraz wartość wkładu osobowego były wystarczające na pokrycie kosztów realizowanego zadania publicznego, zatem przekazana dotacja nie była niezbędna na dofinansowanie zadania i stanowi kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zwanej dalej u.f.p. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 5 i 6 pkt 2 u.f.p., art. 6, 8, 11 i 12 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W uzasadnieniu podniesiono zwłaszcza, że Organ w sposób nieuprawniony wywodził, że beneficjent zobligowany był do wydatkowania pozyskanych środków innych niż dotacja. Przyznana dotacja została wykorzystana zgodnie z kosztorysem stanowiącym załącznik do Umowy. Nadto pozostałą niewydatkowaną kwotę środków Stowarzyszenie przeznaczyło na realizację zadania w roku kolejnym, co zostało następnie zaakceptowane przez Organ i kwota ta została następnie w całości wydatkowana. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący uzupełnił odwołanie o zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 252 ust. 1 –p 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i orzekło o zwrocie przez Skarżącego części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł określając dzień [...] lipca 2014 r. jako termin, od którego naliczane są odsetki jak dla zaległości podatkowych od ww. kwoty. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią § 4 Umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawartej między Miastem [...] a Stowarzyszeniem X w G. , Skarżący zobowiązany był zachować udział dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego na poziomie nie wyższym niż [...]%. W ocenie organu odwoławczego fakt, że koszty całkowite zadania publicznego okazały się niższe wpłynął jedynie na proporcjonalne obniżenie kwoty dotacji z uwagi na zmniejszenie się procentowe udziału środków z dotacji w całości zadania. Organ ustalił, że udział środków z dotacji na poziomie [...]% z kwoty całkowitej [...] zł to kwota [...] zł, zatem kwota dotacji podlegająca zwrotowi powinna wynosić [...] zł. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie: art. 252 ust. 1-3 u.f.p. w zw. z § 10 ust. 4 i 5 umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie zapisów ww. umowy, które w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego uznania, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego, a konkretnie części umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie § 10 ust. 4 i 5, niezastosowanie ww. przepisów i nie rozpatrzenie sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, skutkujące błędną oceną, że część dotacji ([...] zł) została pobrana w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że z umowy wynika, że nieprzekraczalny dopuszczony przez strony procentowy udział dotacji w całkowitych kosztach zadania w odniesieniu do § 10 ust. 4 i 5 umowy, wynosił [...]%, a dotacja w kwocie [...] zł stanowiła [...]% całkowitych kosztów zadania. W załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik Skarżącego wskazał, ze zachodzi przesłanka umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy - jak uważają organy obu instancji - dotacja z budżetu Województwa Wielkopolskiego udzielona na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stowarzyszeniu X w G. została przez beneficjenta pobrana w części w nadmiernej wysokości oraz w części została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, czy też - jak podnosi Skarżąca – w sprawie doszło do naruszenia zasad procedowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bezzasadnie uznającej, że fundacja pobrała dotację w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem. Strona skarżąca wskazała również na brak podstaw prawnych do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie zapisów umowy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Nadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w treści art. 27 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Jeżeli organ drugiej instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać orzeczenie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1088/17 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 572/16). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w decyzji, że Organ I instancji zignorował treść Umowy, prawdopodobnie wskutek jej nienależytej analizy. Tym samym w ocenie Sądu oznacza to, że Organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy został nieprawidłowo ustalony i winien skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem w sprawie przepisów postępowania, Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (por. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r., I SA/Sz 122/18; CBOSA i wskazane tam orzecznictwo). Dowody zebrane w sprawie organ winien jednak wszechstronnie zbadać, nie tylko w kontekście poprawności formalnej, ale także ocenić co do ich wiarygodności, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonując analizy treści zawartej umowy jako przesłankę wskazującą na zasadność zwrotu przez Skarżące Stowarzyszenie części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wskazał jedynie na § 4 przedmiotowej umowy, przy określeniu procentowym udziału dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego. Wprawdzie argumentacja w skardze w postaci zarzutu naruszenia § 10 ust. 4 i 5 Umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie była podnoszona wcześniej, jednak należy podkreślić, iż analiza treści umowy mieści się w ramach analizy zgromadzonego materiału dowodowego, czego brak w wydanych decyzjach. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, zwanej dalej u.f.p.): 1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. 3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. 4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. 5. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. 6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Jak wynika z powyższego, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana w wysokości wyższej niż określona m.in. w umowie. Stąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczna będzie analiza treści całokształtu sprawy, w tym zawartej umowy. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda stanowiącą podstawę funkcjonowania stosunków obligacyjnych w prawie cywilnym - zawarte umowy muszą być dotrzymywane. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne nie są powołane do badania i oceny zawartej przez strony takiej umowy oraz sposobu i zakresu jej realizacji. Wszelkiego rodzaju kwestie i spory rodzące się na tle prawidłowego wykonywania zawartej pomiędzy stronami umowy władny jest rozstrzygać wyłącznie sąd cywilny. Dopóki zatem umowa w drodze porozumienia między stronami nie zostanie zmieniona lub wykonywanie nie zostanie zakwestionowane stosownym wyrokiem przez sąd cywilny, to wiąże ona obie strony, które zobowiązane są do jej przestrzegania (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1537/15). Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu w świetle stanowiących jej podstawę przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.), stąd też Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Poczynione wyżej uwagi stanowią dla organu wskazania do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.