III SA/Wr 152/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., Komendant Wojewódzki Policji w W. (dalej: KWP) stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia od - skierowanej do P. S. (dalej: skarżący) - negatywnej opinii Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej: KPP), o której mowa w art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 283 ze zm. - dalej: ustawa o materiałach wybuchowych). Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżący, zatrudniony jako górnik strzałowy w [...], zwrócił się do KPP o wydanie opinii warunkującej dostęp pracownika do materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Działając na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych, KPP wydał - [...] listopada 2017 r. - negatywną opinię o osobie skarżącego. W piśmie z [...] listopada 2017 r., nie zgadzając się z w/w opinią, skarżący wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy i zmianę opinii. W datowanym na [...] grudnia 2017 r. piśmie, KPP poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko, zawarte w pierwotnie wydanej opinii. Po otrzymaniu powyższej informacji, skarżący wniósł zażalenie do KWP. Zażądał uchylenia opinii KPP. Wydając skarżone postanowienie, KWP stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniał, że sporna opinia KPP nie stanowi postanowienia, od którego przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia. Wskazał, że zapisy ustawy o materiałach wybuchowych nie przewidziały dla tej opinii takiej formy. Stwierdził, że - wbrew temu, co podnosi skarżący - formy postanowienia nie można wyprowadzić z regulacji art. 106 K.p.a., gdyż w sprawie nie występuje współdziałanie organów. Przyjął, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W skardze, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia KWP, zmianę opinii KPP i stwierdzenie u niego braku przeciwwskazań do wykonywania prac z dostępem do materiałów wybuchowych, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania KWP. Zarzucił naruszenie art. 15 K.p.a. (zasady dwuinstancyjności) i art. 134 K.p.a. (przez bezpodstawne stwierdzenie, że w sprawie niedopuszczalne było wniesienie zażalenia). Nie zgodził się z treścią opinii KPP. Stwierdził, że - wydając opinię - KPP nie zachował odpowiedniej formy, tj. nie wydał jej w formie postanowienia. Przywołał postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 lutego 2015 r. (IV SA/GI 83/15), w którym orzeczono, że rozpoznając wniosek o wydanie opinii w trybie art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych należy zająć stanowisko w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie a dalej droga sądowa. W odpowiedzi na skargę, KWP wniósł o jej odrzucenie (niedopuszczalność skargi), ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd uwzględnia również okoliczności niewskazane w skardze, mające wpływ na tę ocenę. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może jednak rozpoznać legalności innej sprawy administracyjnej niż tej, w której wniesiono skargę. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd uznał, że wystąpiły podstawy procesowe do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tym postanowieniu. Na wstępie Sąd stwierdza, że błędne jest stanowisko prezentowane przez KWP w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a., tj. aktem podlegającym kontroli sądowej i że - z tego powodu - skarga powinna być odrzucona (Sąd zauważa, że w zaskarżonym postanowieniu pouczono skarżącego o prawie do wniesienia skargi, co w odpowiedzi na skargę uznano za błąd). W sprawie mamy bowiem do czynienia z postanowieniem kończącym postępowanie, od którego przysługuje skarga, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por.: Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2016; s. 57). Dalej Sąd zauważa, że nieprawidłowy jest pogląd skarżącego, że wydana przez KPP opinia, o której mowa w art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych, winna przybierać formę postanowienia. Po pierwsze, nie stanowi o tym w/w ustawa. Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było nadanie tej opinii formy postanowienia, na które służy zażalenie, to wynikałoby to wprost z ustawy (patrz np. art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2213 ze zm.). Po drugie, w sprawie nie występuje współdziałanie organów, o którym traktuje art. 106 K.p.a., tj. sytuacja, w której organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska. Sąd wskazuje, że ustawa o materiałach wybuchowych przewiduje takie współdziałanie wojewody (dyrektora okręgowego urzędu górniczego) i KWP w art. 10 ust. 4, w przypadku, kiedy przedsiębiorca występuje o wydanie pozwolenia na nabywanie/przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Regulacja ta nie ma jednak zastosowania do sytuacji skarżącego. Sąd nie podziela zatem stanowiska prezentowanego w powołanym przez skarżącego orzeczeniu WSA w Gliwicach z 26 lutego 2015 r. (IV SA/Gl 83/15). W ocenie Sądu, opinia, o której mowa w art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych, nie przybiera formy postanowienia, od którego służy zażalenie. Tym samym - co do zasady - wniesienie zażalenia od takiej opinii jest niedopuszczalne, co winno być stwierdzone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Według Sądu - w stanie faktycznym sprawy - postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia nie powinno być jednak wydane przez KWP. Sąd stwierdza, że wydawana - zgodnie z art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych - opinia stanowi administracyjny akt kwalifikacyjny, bez którego osoba wnioskująca o taką opinię nie uzyska możliwości dostępu do materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Akt ten, mający dla osoby wnioskującej o opinię znaczenie prawne (niezbędny dla uzyskania w/w uprawnień), podlega zatem - pod względem legalności - kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Treść wydanej przez KPP opinii negatywnej względem osoby skarżącego z [...] listopada 2017 r. i pisma tego organu z [...] grudnia 2017 r. (stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego o wydanie ponownej - tym razem pozytywnej - opinii) potwierdza, że organ policji nie pouczył skarżącego - działającego wówczas bez profesjonalnego pełnomocnika - o możliwości (trybie) zaskarżenia takiej opinii do sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego, dokonując kontroli wstępnej złożonego przez skarżącego zażalenia od w/w opinii, w sytuacji oczywistej niedopuszczalności jego wniesienia, KWP powinien był wezwać skarżącego celem określenia, czy aby jego zażalenie nie stanowi faktycznie skargi do sądu administracyjnego, uruchamiającej jedyną w zaistniałej sytuacji drogę dochodzenia przez niego jego racji (praw). Postawa KWP, który niewątpliwie dopuścił się naruszenia art. 9 K.p.a. (zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw), art. 8 K.p.a. (zasady zaufania), art. 7 K.p.a. (zasady praworządności) i art. 6 (zasady legalizmu), nakazywała - jako przedwczesne i zamykające skarżącemu drogę do sądu a przez to naruszające w/w przepisy prawa - uznać wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Ponownie załatwiając sprawę, KWP winien wyjaśnić (z udziałem skarżącego), czy wniesione zażalenie nie stanowi faktycznie skargi do sądu administracyjnego i dalej procedować w zależności od podjętych w tym zakresie ustaleń (np. przesłać - stanowiące skargę - zażalenie do sądu wraz z odpowiedzią). Dostrzeżone w sprawie naruszenia procesowe uniemożliwiły Sądowi ocenę wartości merytorycznej opinii KWP z [...] listopada 2017 r. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych (pkt II sentencji wyroku) składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa prawnego (480 zł) oraz opłata za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).