II SA/Ke 417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym oddala skargę. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 5 marca 2018 r., znak: [...], nakazującą Gminie usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. 172, obr. 05 w P. przy ul. K. 8 w terminie do 30 czerwca 2019 r., polegających na: remoncie więźby dachowej wraz z uzupełnieniem nieszczelnego pokrycia dachu, remoncie obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych, skuciu odpadającego tynku z gzymsów, przemurowaniu kominów ponad dachem, rozebraniu zawalonych i wiszących elementów ścian, stropu i dachu w nieużytkowanej części oficyny od strony wschodniej z uzupełnieniem pozostającej środkowej ściany nośnej jako ściany szczytowej zewnętrznej. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 22 listopada 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę ww. budynku mieszkalnego, podczas której ustalili, że budynek ten, dwukondygnacyjny, znajduje się w stanie technicznym dostatecznym, natomiast parterowa oficyna jest od strony wschodniej częściowo zawalona, w części niezawalonej brak jest ściany szczytowej, częściowo zawalona jest konstrukcja dachu, nieszczelne pokrycie dachowe. Na całym budynku częściowo odpadł tynk, w pozostałej części grozi odpadnięciem, częściowo odpadły gzymsy, obróbki blacharskie są zniszczone, a rynny i rury spustowe grożą spadnięciem, ponadto kominy ponad dachem są zniszczone, cegły obluzowane. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowym budynkiem nikt się nie interesuje, ani Gmina, ani następcy prawni zmarłego właściciela. Decyzje wymiarowe w sprawie podatku od działki nr 172 kierowane do S. C., figurującego w ewidencji gruntów jako jej posiadacz samoistny, na adres: P., ul. K. 8, wracają jako niedoręczone. W Starostwie Powiatowym nie uzyskano informacji, na jakiej podstawie i kiedy S. C. został wpisany do ewidencji gruntów. W piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy oświadczył, że Gmina nie ma żadnych obowiązków wobec przedmiotowego budynku w zakresie jego utrzymania, ponieważ obecni lokatorzy zameldowali się bez udziału Gminy; nie ma żadnych dokumentów o meldowaniu pierwotnych lokatorów, a ich potomkowie meldowani byli z tytułu zamieszkania rodziców. W tej sytuacji organ przesłuchał w charakterze świadków lokatorów budynku. Z zeznań M. P., mieszkającej tam od 1972 roku, wynika, że mieszkanie otrzymali jej rodzice, W. i T. małż. P., decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej . Administratorem obiektu był wówczas K. K., któremu rodzice świadka uiszczali czynsz za mieszkanie. Później, do około 1977 roku, czynsz zbierała K. M.. Od tego czasu nikt już opłat za mieszkanie nie pobierał. Ostatni remont został przeprowadzony w latach 1984-85 przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej . Świadek przedłożyła m.in. decyzję Prezydium MRN z dnia 4 sierpnia 1972 r., z której wynika, że Referat Spraw Lokalowych Prezydium MRZN nakazał rodzicom świadka wraz z dziećmi opróżnienie zajmowanego wówczas lokalu (z uwagi na zły stan techniczny) i przydzielił pomieszczenie zastępcze w budynku przy ul. K. 8. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w bazie danych Miasta i Gminy nie figuruje osoba o nazwisku S. C. Ustalono natomiast spadkobierczynie S. J. C., ostatnio zamieszkałego w Ż.. Jedna z nich, M. L. oświadczyła, że nie ma wiedzy, aby ojciec był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości oraz aby mieszkał w P . Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (PGKiM) Sp. z o.o. poinformowało natomiast, że nie posiada jakichkolwiek dokumentów dotyczących budynku przy ul. K. 8. Z kolei Gmina wyjaśniła, że Prezydium MRN przydzieliło małżonkom P. pomieszczenie w przedmiotowym budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa lokalowego. K. K. był zaś administratorem tego budynku i nie ma dowodów na to by łączył go z organem przydzielającym lokal stosunek cywilnoprawny. Zdaniem Gminy, osoba ta została powołana do pełnienia funkcji przez właściciela nieruchomości. Na rozprawie administracyjnej w dniu 15 grudnia 2017 r. przedstawiciel Gminy S. R. oświadczył, że Gmina nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie spełnia warunków by nabyć jej własność. Nie ma również żadnych dokumentów stwierdzających by zarządzała nieruchomością. Przydzielenie lokalu w 1972 roku nie oznacza, że przydzielono go z nieruchomości zarządzanej przez Gminę. Przedstawiciel Skarbu Państwa H. K. oświadczyła, że również Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie spełnia warunków by nabyć jej własność. W toku postępowania odebrano ponadto zeznania od byłych pracowników PGKiM . S. D. (od 1964 roku pracownik, od 1990 roku dyrektor i prezes do 2007 r.) oświadczył, że przedmiotowy budynek należał do kategorii "szczególnego trybu najmu", tzn. Gmina lub Powiat mogły w prywatnym budynku zakwaterować rodzinę, co wynikało z metrażu. Budynek ten nigdy nie był zarządzany przez PGKiM i od mieszkańców nie pobierano czynszu. Remonty były prowadzone na zlecenie i koszt Gminy. Dodatkowo przesłuchano Z. B., byłego pracownika Prezydium, najpierw Powiatowej, a po 1975 roku Miejskiej RN , który wyjaśnił, że przedmiotowy budynek traktowany był jako mienie opuszczone, które przeszło na Skarb Państwa i jego dysponentem było Prezydium Powiatowej RN w sensie własności, natomiast lokalami dysponowało Prezydium Miejskiej RN . Remonty wykonywał Zakład Gospodarki Komunalnej jako jednostka podległa Prezydium MRN . Po reformie administracyjnej z 1975 roku dysponentem budynku była Miejska Rada Narodowa . Pracujący od 1998 r. w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako Kierownik Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Z. C. zeznał, że po tej dacie PGKM nie prowadziło żadnych remontów budynku mieszkalnego w P. przy ul. K. 8 i budynek ten nie jest w administracji przedsiębiorstwa. Żaden ze świadków nie stwierdził by znał lub kiedykolwiek widział S. C.. Z pisma Urzędu Stanu Cywilnego wynika zaś, że w dostępnych mu rejestrach nie figuruje osoba o nazwisku K. K.. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 marca 2018 r., powołując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. ("Pb"). W odwołaniu Gmina podniosła, że nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu, ani jego samoistnym posiadaczem lub zarządcą. Nieruchomość powinna zaś przypaść Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu, nie udało się bowiem ustalić ostatniego miejsca zamieszkania S. C.. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Pb, stwierdził, że w sytuacji niemożności ustalenia właściciela obiektu budowlanego, ani jego następców prawnych obowiązek utrzymania obiektu spoczywa na zarządcy. W sytuacji, gdy nieruchomość nie ma ustalonego właściciela funkcję tę będzie pełnił podmiot faktycznie władający nieruchomością – zarządca faktyczny. Organ zauważył, że w Prawie budowlanym nie zdefiniowano pojęcia "zarządcy", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tego pojęcia nie można utożsamiać z "zarządcą nieruchomości". Zarządcą obiektu należy uznać każdy podmiot, na którym spoczywa obowiązek zarządzania obiektu budowlanego, zwłaszcza w zakresie podejmowania czynności dotyczących bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. Zdaniem organu zarządcą w niniejszej sprawie jest Gmina , jako następca prawny Prezydium MRN. Mimo bowiem prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się ustalić adresu S. C. ani w ogóle istnienia osoby o takim nazwisku zamieszkałej w P . Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do administratora budynku jakim miał być K. K.. Wskazano, że w 1972 roku Prezydium MRN przydzieliło małżonkom P. pomieszczenie zastępcze w przedmiotowym budynku, a następnie poczuwało się do łożenia nakładów finansowych związanych z utrzymaniem obiektu poprzez przeprowadzanie remontów. Tym samym stało się faktycznym zarządcą budynku, a Gmina jako następca prawny przejęła te obowiązki. Okoliczność, że Gmina zaniedbuje swoje obowiązki wobec przedmiotowego obiektu, zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji nie zmienia faktu, że na niej ciąży obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 66 w zw. z art. 61 Pb. Podniesiono, że organ powinien zwrócić się do sądu wieczystoksięgowego i w ten sposób ustalić, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a nie opierać się o dane z ewidencji gruntów. Należało także zwrócić się do Starosty Powiatowego lub Archiwum Państwowego o informacje dotyczące daty wybudowania budynku, dokumentacji budowlanej i osoby inwestora. Jeśli natomiast istniały podstawy do ustalenia właściciela w drodze przemilczenia lub zasiedzenia, to organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania i wystąpienie do Starosty aby ten w trybie art. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego wystąpić do sądu o ustalenie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, oddanie przez Prezydium MRN lokali w najem i wykonywanie remontów przed 1990 rokiem oznacza, że Skarb Państwa wykonywał czynności faktyczne zarządu nieruchomością, ze względu na zasadę jednolitości władzy państwowej, gdzie Prezydium MRN było organem administracji państwowej. Gmina powstała w 1990 roku, od tej chwili posiada osobność prawną, ale nie jest kontynuatorem Skarbu Państwa w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zgodnie ze stanowiskiem Gminy, zarządcą obiektu budowalnego w rozumieniu Prawa budowlanego może być jedynie podmiot, który włada nieruchomością na podstawie tytułu prawnego. Prawo zna trzy rodzaje zarządu nad nieruchomością: zarząd właściciela (art. 200 i nast. Kc), zarząd zawodowy (art. 185 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami) i trwały zarząd (art. 43 i nast. ugn). Uznanie, że podstawą nałożenia na Gminę obowiązku w trybie art. 66 Pb jest faktyczne władanie (zarząd) rażąco narusza więc art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Skarżąca podkreśliła, że nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie jest i nigdy nie była podmiotem nią władającym, nie wykonywała na nieruchomości żadnych czynności związanych z zarządzaniem, nie ma też żadnego interesu prawnego w uregulowaniu własności nieruchomości na swoją rzecz. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że Gmina , jako następca prawny Prezydium MRN na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, faktycznie władała przedmiotową nieruchomością, sprawując zarząd za właściciela/posiadacza samoistnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "Pb", zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Regulacja ta stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 Pb obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy. W pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że stan techniczny budynku przy ul. K. 8 w P. wymaga usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb. Również w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do konieczności interwencji organów nadzoru budowlanego w tym trybie. Osią sporu jest natomiast kwestia, czy w sytuacji gdy właściciel przedmiotowego budynku jest nieznany, Gmina jest jego zarządcą w rozumieniu art. 61 Pb, a w konsekwencji, czy można na nią nałożyć obowiązek na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb. Pojęcie zarządcy nie zostało zdefiniowane w cyt. ustawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna, jak i władczy akt administracyjny, czy też orzeczenie sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1395/16). W rozpoznawanej sprawie ustalenia organów nadzoru budowlanego co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości od początku napotykały na poważne trudności, nie z powodu wadliwego działania organu, a z przyczyn obiektywnych. W ocenie Sądu, stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy do ustalenia przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przesłanki formalne. Nie może to jednak być przeszkodą do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 Pb, jeśli stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny budynku. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeśli tylko stan prawny nieruchomości nie jest ustalony formalnie, tj. nie wynika w sposób oczywisty z dokumentów własności, wpisów w księgach wieczystych czy ewidencji gruntów. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji organ nadzoru może poprzez własne ustalenia, przy pomocy instrumentów prawnych jakimi dysponuje, ustalić zarządcę i skierować do niego decyzję. Bezsporne jest, że przedmiotowy budynek nie ma uregulowanego stanu prawnego, a z akt sprawy nie wynika by dla działki i budynku była prowadzona księga wieczysta. Zapisy ewidencji gruntów i budynków wskazują jako posiadacza samoistnego S. C., którego mimo podejmowania różnych prób nie udało się połączyć z jakąkolwiek realnie istniejącą osobą fizyczną, żyjąca lub zmarłą. Wiadomo natomiast na pewno, że decyzją z dnia 4 sierpnia 1972 r., znak: [...], o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu pomieszczenia zastępczego, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (Referat Spraw Lokalowych), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227), nakazało W. i T. małż. P. wraz z dziećmi opróżnienie lokalu obecnie zajmowanego i przydzieliło pomieszczenie zastępcze w domu przy ul. K. 8 w P., składające się z 3 pokoi z kuchnią, tj. lokal opróżniony przez małżonków O.. Z decyzji tej wynika również, że administratorem ww. budynku był K. K., nie wiadomo jednak kto to był i w czyim imieniu pełnił swoją funkcję. Zgodnie z art. 68 Prawa lokalowego z 1959 r. do sprawowania zarządu budynków stanowiących własność Państwa lub przejętych w zarząd państwowy (art. 70) powołane były właściwe organy administracji prezydiów miejskich, dzielnicowych, osiedli lub gromadzkich rad narodowych. W myśl art. 70 tej ustawy zarządem właściwych organów administracji prezydiów rad narodowych mogły być objęte również budynki nie stanowiące własności państwa, jeżeli zarząd budynku nie był przez właściciela w ogóle sprawowany lub jeżeli właściciel nie sprawował zarządu w sposób należyty. Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 omawianej ustawy, przydziałowi podlegały lokalne mieszkalne pozostające w dyspozycji rad narodowych. W świetle przywołanych przepisów, skoro Prezydium MRN przydzieliło lokal w budynku przy ul. K. 8 w P. w trybie ww. ustawy, to budynek ten znajdował się w zarządzie Prezydium. Dodatkowym potwierdzeniem tej okoliczności są zeznania Z. B., pracownika Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w latach 1964-75, a potem pracownika MRN . Wynika z nich, że budynek przy ul. K. 8 traktowany był jako mienie opuszczone, które przeszło na Skarb Państwa, a lokalami dysponowało Prezydium MRN. Remonty wykonywał zaś Zakład Gospodarki Komunalnej jako jednostka podległa Prezydium MRN. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi zaś co do zasady, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Regulacja powyższa oznacza, że Gmina jest następcą prawnym MRN . Zasiedlenie budynku przy ul. K. 8 w P. na podstawie decyzji Prezydium MRN i wykonywanie jego remontów przez jednostkę podległą Prezydium MRN świadczy o tym, że względem tego budynku to Gmina , jako następca prawny MRN , powinna wykonywać prawa i obowiązki składające się co najmniej na treść zarządu w rozumieniu art. 61 Pb. Dodatkowo podkreślić należy, że na chwilę obecną podmiotem prawa własności przedmiotowego budynku potencjalnie może być tylko Gmina , ponieważ budynek położony jest na jej terenie, nie ma innych podmiotów, które rościłyby sobie jakiekolwiek prawa o charakterze władczym do przedmiotowego budynku, a prawa spadkowe Gminy wyprzedzają prawa Skarbu Państwa (art. 935 Kodeksu cywilnego). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, organ trafnie uznał Gminę za podmiot, który może być adresatem decyzji, o której mowa w art. 66 Pb, gdyż w stosunku do przedmiotowego budynku była ona co najmniej zarządcą w rozumieniu art. 61 Pb. Wobec takiej sytuacji faktyczno-prawnej i pilnej konieczności przeprowadzenia remontu, wystarczyło ustalić podmiot mogący być zarządcą. W konsekwencji, chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 66 w zw. z art. 61 Pb. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.