II SA/Rz 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w 2011 r. wszczął na wniosek M.K. i Z.K. postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich na skutek podwyższenia przez M.M. działki nr 2718 położonej w C. W toku prowadzonego postępowania wpłynęły podobne wnioski zgłoszone przez G.M. M.B. i M.J.. Burmistrz Miasta i Gminy [.....] połączył wszystkie wnioski i prowadził jedno postępowanie w powyższej sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Organ I instancji w związku ze stwierdzeniem naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich zobowiązał M.M. do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu. Decyzja z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Kolegium uchyliło wskazaną wyżej decyzję organu I Instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego – brak podstaw do bezspornego stwierdzenia, że zmiana stosunków wodnych skutkowała wystąpieniem szkód na gruncie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ I Instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] ponownie zobowiązał M.M. do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tj. rowu otwartego na działce nr ewid. 2718 obręb C. przy granicy z działką nr ewid. 2724/1 obręb C. Lokalizacja rowu przedstawiona została w załączniku do decyzji. Organ w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie aneksu do opinii biegłego ustalił, że nawiezienie ziemi na działkę nr 2718 spowodowało, że wody opadowe z działek nr 2718 i 2723 w całości spływają na działkę nr 2724/1, co powoduje szkody w postaci zastoiska na tej działce. Odwołanie od decyzji złożyła M.M., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W jej ocenie nieprawidłowo został ustalony stan faktyczny, ponieważ na jej działce nigdy nie było obniżenia terenu. W ocenie odwołującej się jej działania nie spowodowały szkód na działkach sąsiednich. Ponadto opinia biegłego jest nielogiczna, niepełna i niefachowa, w jej ocenie stanowi dowód na to aby wyłączyć biegłego z prowadzonego postępowania. Kolegium po rozpoznaniu odwołania działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone w sprawie dowody, w tym oględzin i z opinii – ekspertyzy i jej uzupełnienia potwierdzają zasadność stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej "P.w.") będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji, właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podstawą wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów, a zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co stanowi o szczególnej roli biegłego posiadającego takie kompetencje. W rozpatrywanej sprawie za udowodnione należy uznać nawiezienie przez M.M. gruntu na działkę nr 2718 i podwyższenie jej poziomu. Dowodem takiego jej postępowania są zarówno fotografie, jak i zeznania świadków oraz stron postępowania, w tym M.M., począwszy od oględzin przeprowadzonych w 2014 r. Opinia-ekspertyza biegłego wskazuje, że to podniesienie terenu działki nr 2718 wpłynęło na stan wody na tej działce oraz działkach sąsiednich, a dowody w postaci fotografii zastoisk wody na działkach sąsiednich wskazują na występowanie szkód spowodowanych zmianą stanu wody na gruncie. Można zatem uznać za udowodnione istnienie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy działaniami polegającymi na podniesieniu przez M.M. terenu działki nr 2718, która spowodowała zmiany stosunków wodnych i wystąpienie szkód na działkach Sąsiednich, w szczególności na działce nr 2724/1 i w znikomym zakresie na działce nr 2723. W tej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 29 P.w. jest uzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ocenie M.M. jej działka była "zaniżona" i podnosząc jej poziom starała się zapobiec spływowi wody z sąsiednich działek na jej posesję. Dlatego też brak jest uzasadnienia dla nakazania usunięcia nawiezionej ziemi. Zgodnie z Opinią-ekspertyzą biegłego dla zapobieżenia szkodom wystarczające jest wykonanie przez M.M. urządzenia wodnego - rowu na działce nr 2718. Parametry tego rowu zostały szczegółowo opisane w osnowie decyzji Organu I instancji. Rów ten będzie kierować wody kolejnego rowu, który powinien być wykonany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...]. Układ tych rowów z odprowadzeniem do M. w ocenie biegłego zapewni odprowadzenie wody z omawianego obszaru. M.M. nie przedłożyła dowodów pozwalających na wykazanie wadliwości opinii biegłego. W skardze do WSA w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję M.M. zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 P.w. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że działania skarżącej doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że to bezprawne działania właścicieli działek sąsiednich spowodowały zalewanie jej działki, jak również działki nr 2724/1, b) naruszenie art. 29 ust. 3 P.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis znajdzie zastosowanie również w sytuacji gdy do powstania szkód na działkach sąsiednich nie doszło, a jedynie powstanie takich szkód (organ w ogóle nie wskazał na czym rzekome szkody miałyby polegać) ma charakter hipotetyczny, bądź potencjalny. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, pominięcie interesu obywatela, b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; orzekanie na podstawie części materiału dowodowego; oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności poprzez: ustalenie, że na jej działce o nr ewid. 2718 znajdowało się zagłębienie terenu, w którym okresowo gromadziła się woda, pomimo, że taka okoliczność nie wynika z żadnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, a nadto przedłożone mapy i dowody z moich zeznań (oraz zeznań świadków ) pozwalają wyprowadzić wnioski przeciwne, ustalenie, że spływ wód powierzchniowych odbywa się w kierunku zagłębienia terenu na działkach 2718 i 2724/1, podczas gdy na jej działce nigdy nie było żadnego zagłębienia. Zagłębienie terenu wraz ze stojącą wodą znajduje się tylko i wyłącznie na działce 2724/1, całkowite pominięcie przez organ i nieodniesienie się do dowodów przedłożonych przez skarżącą, które jednoznacznie wskazują, że M.B. (właścicielka działek nr ewid. 2731/1, 2727/2 i 2727/3) naruszyła stosunki wodne, co spowodowało zmianę stosunków na tym terenie poprzez podtapianie m.in. działki skarżącej, jak również działki nr 2724/1. To nie działania skarżącej stanowią przyczynę zmiany stosunków wodnych, co potwierdza ostateczna decyzja Kolegium zobowiązująca ww. do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu otwartego (decyzja z dnia [...] września 2013 r. nr [...]), o czym organ nawet nie wspomniał w uzasadnieniu decyzji. nieustalenie sposobu oddziaływania na działki sąsiednie oraz nieustalenie jakie rzekomo szkody miałyby wynikać z faktu nawiezienia ziemi na jej działkę, poczynienie ustaleń w oparciu ekspertyzę hydrologiczną sporządzoną przez D.W., pomimo, że ta opinia jest nielogiczna, niepełna (po oględzinach uległ zmianie stan faktyczny na gruntach) niefachowa, i została przez skarżąca zakwestionowana i całkowicie podważona, ustalenie wymiarów i rzędnych urządzenia odwadniającego w sytuacji gdy biegły nie czynił żadnych pomiarów na gruntach, c) 84 § 2 k.p.a. w zw. z art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wyłączenie biegłego (który brał udział w zaskarżonej decyzji, jego opinia została podważona przez SKO w T.), nieodniesienie się do wniosku o wyłączenie biegłego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, d) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji i nieodniesienie się (w żaden sposób) do zarzutów zawartych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji, brak informacji z jakich przyczyn organ nie rozpoznał wniosku formalnego o wyłączenie biegłego, e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - konsekwencją rozstrzygnięcia sprawy z wyżej opisanymi naruszeniami jest utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i nieuzasadnione zastosowanie przez organ II instancji art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ani powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd skargi jest możliwe tylko wówczas gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Dokonując takiej oceny Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli wyznaczają jedynie granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim ze względu na okoliczności, które Sąd uwzględnił z urzędu. Oceniając decyzję objętą skargą należy przede wszystkim ustalić prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zagwarantowanej zarówno w Konstytucji RP (art. 78) jak i w art. 15 k.p.a. należy obowiązek dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, a więc najpierw przez organ I instancji a następnie przez organ odwoławczy. "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12 listopada 1992 V SA 721/92). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do badania zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem, lecz powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie badając ją również od kątem celowości i prawidłowości rozstrzygnięcia. Materialno-prawną podstawą do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Stosownie do jego treści przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli wpływają one szkodliwie na grunty sąsiednie. Prowadząc postępowanie, w pierwszej kolejności należy ustalić strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie wnioski o jego wszczęcie złożyli G. M., Z. i M.K., M.B. i M.J. Obowiązkiem organu było zobowiązanie do przedłożenia aktualnych wypisów z rejestru gruntów celem wykazania czy osoby te mają tytuł prawny do nieruchomości, które ponoszą szkody na skutek działań skarżącej, a tym samym czy mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W protokole z kwietnia 2016 r. jest stwierdzenie "J.P. i K. wybudowali się na jeziorze to J. P. wyrównując swoją posesję zagrodził odpływ wody" dalej D.K. zeznaje "z uwagi na niedrożność rowu na działce P.i K. woda nie odpływa z działki 2724/1 od 20 lat". Skarżąca natomiast pisze iż "naruszenie stosunków wodnych następuje w wyniku nawiezienia odpadów w dużej ilości na działki 2731/1, 2727/2, 2727/3". Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, kto jest ich właścicielem czy są to te same osoby, które organ uznał za strony. Natomiast pewnym jest, że nie biorą udziału w postępowaniu P. i K., o których mowa jest wyżej. Tak więc to organ ma obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania. Sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych przez skarżącą spowodowanych nawiezieniem ziemi na działkę 2718 i spowodowanych tym szkód. Sporządzony w dniu [...] listopada 2014 r. protokół z oględzin zawiera informacje bardzo istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a na pewno wymagają ustosunkowania się do nich rozstrzygających w sprawie organów. I tak słuchany G. M. zeznaje: "nie posiadam dowodu na potwierdzenie podtopień. Obawiam się, że przy dłuższych opadach moja działka będzie zalewana". Podobnie Z. K. zeznaje "uważam, że podczas opadów moja działka będzie zalewana ponieważ skarżąca nawiozła ziemię na swoją działkę". Skarżąca zeznała: "nawiozłam ziemi około 20-30 cm lecz to nie spowodowało dla nich żadnych szkód. Moja działka położona jest niżej. Wskazała na nieprawidłowości w odprowadzaniu wody z dachów budynków p. B. i K. Przywołała również iż w 2013 r. biegły sporządzając opinię w sprawie o naruszenie stosunków wodnych uznał, iż to pani B. powoduje zalewanie jej działki 2718 z powodu naruszenia stosunków wodnych". Karta 235 (akt adm.) tu G.M. pisze "skarżąca podniosła swoją działkę lecz problem podtopień jest od dłuższego czasu, zapoczątkowany został zasypaniem stawu i kanału przez p. M.B.". Z protokołu rozprawy z [...] maja 2013 r. wynika iż działki wnioskujących (a to G.M. i p. K.) to naturalne zastoiny. Jest też informacja przywołująca zeznania sołtysa p. K., że sąsiedzi skarżącej nawozili ziemię na swoje działki podwyższając je, a brak odprowadzeń wody opadowej z zabudowań przylegających do działki skarżącej powoduje jej zalewanie. Nie budzi też wątpliwości fakt że to skarżąca kilkakrotnie wzywała straż pożarną celem wypompowania wody z jej zabudowań i działki. Skarżąca zeznała, że to p. G.M. wybudował stodołę na miejscu rowu, który odprowadzał wodę z działki skarżącej – (k. 207 akt adm.). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany; podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego a następnie rozpatrzyć go. "Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez środek dowodowy należy rozumieć taki środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne). Oceniając dowody, które pojawiają się w tej sprawie oraz informacje przekazywane do protokołu trudno uznać, że organy obu instancji w sposób właściwy oceniły dowody już zebrane w sprawie. Organ nie ma obowiązku wszystkie dowody uwzględnić lecz one muszą zostać ocenione a ta ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, iż wymagane są tutaj wiadomości specjalne wobec tego zasadnym było stanowisko organu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Regulacja prawna korzystania z opinii biegłego w k.p.a. jest bardzo ogólną a granice korzystania z tej swobody wyznaczane są przez zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postepowania. Biegły nie uwzględnił w wydanej opinii faktu na który powołuje się skarżąca, iż to w innej decyzji organu uznano, że to p. B. naruszyła stosunki wodne czyniąc szkodę na działce oznaczonej 2718 będącej jej własnością, a której to dotyczy obecnie prowadzone postępowanie. Poza tym to sami wnioskujący stwierdzili, iż szkody mogą być wyrządzone w przyszłości. Brak jest również odpowiedzi na okoliczność co powodowało zalewanie działki skarżącej, która zmuszona była do wielokrotnego wypompowywania wody ze swoich zabudowań. Trudno przyjąć aby nawożąc ziemi na swoją działkę spowodowała jej zalewanie. Z pism skarżącej oraz treści protokołów wynika, iż na tym terenie od dawna istnieje problem zalewania poszczególnych nieruchomości, potwierdza to również wydane rozstrzygnięcie organu. Strony zeznają również, iż to nie tylko skarżąca nawiozła ziemię na działkę 2718. Nie można wykluczyć, iż nawiezienie ziemi przez skarżącą mogło spowodować szkody na działkach sąsiednich, lecz biegły hydrolog sporządzając opinię w sprawie musi uwzględnić wszystkie te informacje i nie może ograniczyć swoich ustaleń tylko do wniosków złożonych w tej sprawie, dokonując całościowej oceny. System wodny na obecnym terenie to system naczyń połączonych i to biegły musi dokonać całościowej oceny a następnie organ ocenić sporządzoną opinię jak każdy inny dowód. Należy uwzględnić również wpływ wcześniej wydanych decyzji i brak ich wykonania do chwili obecnej. Sporządzona w sprawie opinia biegłego nie spełnia tych wymogów, nie odnosi się do informacji zebranych w sprawie. Natomiast organ bezkrytycznie przytoczył jej treść nie dokonując oceny z uwzględnieniem materiału dowodowego. Ustalenie przez organ, iż doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich dokonane zostało z naruszeniem zasad postępowania dowodowego. Brak wnikliwej oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie spowodował, iż Sąd zobligowany był stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy prowadząc ponownie postępowanie uwzględnią stanowisko Sądu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 prawa wodnego orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.