VII SA/Wa 1531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. J. i T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J. oraz T. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej – "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku A. J. oraz T. J., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - dalej: "PINB" z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], nakazującej A.J. i T.J. dokonać rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. J. oraz T. J.. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, jako wyjątku od określonej w art. 16 kpa, zasady trwałości decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. B. i M. S. zwrócili się do PINB w [...] z prośbą o interwencję w sprawie budowy zbiornika na sąsiedniej działce T. J. przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] maja 2012 r. przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili kontrolę na przedmiotowej działce; stwierdzono, że do budynku gospodarczego dobudowany jest zbiornik betonowy o wymiarach zewnętrznych 4,3 x 4,25 m i głębokości ok. 1 m, wysokość ścian zbiornika ponad poziom terenu wynosi od 20 cm do 35 cm. Roboty związane z przedmiotowym zbiornikiem rozpoczęto w dniu 11 kwietnia 2012 r., a zakończono w dniu 15 kwietnia 2012 r. Stwierdzono, że do zbiornika odprowadzana jest woda deszczowa. Obecna podczas kontroli B. S. oświadczyła, że wybudowany zbiornik będzie służył do gromadzenia odpadów zwierzęcych, natomiast T. J. oświadczył, że zbiornik będzie służył do gromadzenia wody deszczowej. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że inwestor nie posiadał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zbiornika oraz zobowiązał inwestorów, tj. A. J. i T. J., do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; jak również nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2012 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. T. J. pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował organ powiatowy, że zbiornik wybudowany w 1975 r. służył jako składowisko obornika przy zabudowaniach gospodarczych do kwietnia 2012 r., a potem został przeznaczony na basen kąpielowy i ujście wody deszczowej. Organ zauważył, że podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego kontroli ustalono, że zbiornik został wybudowany w kwietniu 2012 r. B. i M. S. pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformowali organ powiatowy, że w dniu [...] października 2012 r. T. J. w wybetonowanym zbiorniku umieścił odchody zwierzęce, do pisma dołączono dokumentację fotograficzną. Wójt Gminy [...] przy piśmie z dnia [...] października 2012 r., przekazał zgodnie z właściwością do PINB w [...] pismo B. i M. S. w sprawie nieprawidłowej lokalizacji miejsca do składowania obornika na terenie gospodarstwa A.J. i T.J., do pisma dołączono dokumentację fotograficzną, dokumentującą obornik w spornym obiekcie. Z materiału dowodowego wynika, że wybudowano betonowy zbiornik, pełniący funkcję zbiornika na wodę opadową i funkcję zbiornika - płyty do składowania obornika. Zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. obowiązku i nie przedłożyli żądanych dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli organ nakazuje rozbiórkę samowoli budowlanej. W związku z powyższym, PINB w [...] decyzją z dnia [...]października 2012 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał A. J. i T. J. dokonać rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego w [...] przy ul. [...]na działce nr ewid. [...]. Organ wskazał, że wydanie przez organ powiatowy decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, stanowiło konsekwencję tego, że zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. Zdaniem organu, w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy, należy stwierdzić, że [...] WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...]października 2012 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzutu dotyczącego tego, że "doszło do remontu" zbiornika (a nie jego budowy), organ wyjaśnił, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, spornych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako remont, a odnosząc się do zarzutu, że skarżący przeprowadzili jedynie remont istniejącego wcześniej zbiornika, organ wyjaśnił, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można zakwalifikować spornych robót budowlanych jako remont. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. J.i T. J., zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydanego orzeczenia, polegający na uznaniu, iż: - w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu usytuowanego na terenie nieruchomości należącej do skarżących, podczas gdy przedmiotowy zbiornik został wybudowany w 1975 r., a prace polegały jednie na jego remoncie, tak więc uzyskiwanie pozwolenia na jego budowę nie było konieczne; - błędne ustalenie, iż obiekt budowlany (zbiornik) znajdujący się na nieruchomości należącej do skarżących nie stanowi basenu kąpielowego, - błędne ustalenie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, które uzasadniają stwierdzenie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa; - brak dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, in concreto art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 kpa polegające w szczególności na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek decyzji PINB z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki; - niedostatecznym wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przyjęcie, iż ww. decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu znajdującego się na terenie nieruchomości należącej do skarżących nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy całokształt okoliczność sprawy wskazuje, iż organ rozpatrujący sprawę winien stwierdzić jej nieważność; - wydaniu rozstrzygnięcia w sposób jednostronny, mający na uwadze tylko i wyłącznie interes społeczny przy całkowitym pominięciu interesu skarżących - - przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Na wstępie wskazać należy, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwie decyzje Nr [...], znak [...]o tożsamej treści, z tym, że na jednej z nich widnieje data wydania [...].10.2012 r., natomiast na drugiej [...].10.2012 r. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] marca 2015 r. powołał się na decyzję Nr [...]znak [...] z dnia [...] października 2012 r., natomiast organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. odwołuje się do decyzji Nr [...], znak [...] z dnia [...] października 2012 r. - decyzje te są tożsame co do treści. Jak wynika z akt sprawy, inwestorom doręczona została decyzja z dnia [...] października 2012 r. 9.1. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]października 2012 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego w [...]przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. jest prawidłowa. 9.2. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. J. i T. J. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2012 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zbiornika betonowego. Słusznie organ stwierdził, że działanie organu w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji - ogranicza się do oceny zbadania, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 kpa. Ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, i należy podkreślić, że w postępowaniu tym organ nie przeprowadza postępowania co do istoty sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Słusznie również organ zauważył, że istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w każdym przypadku musi być w sposób niewątpliwy wykazane. 9.3. Z akt sprawy wynika, że budowa zbiornika betonowego rozpoczęta w dniu [...] kwietnia 2012 r., a zakończona w dniu [...] kwietnia 2012 r. została wykonana samowolnie, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umożliwił inwestorom dokonanie legalizacji samowolnie wybudowanego zbiornika. Wskazać przy tym należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Od jego decyzji zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ powiatowy nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia wymaganych prawem dokumentów. Postanowienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanym w dniu [...] czerwca 2012 r. W związku z tym należy zauważyć, iż inwestorzy mieli świadomość wyznaczenia przez organ terminu do wykonania nałożonego na nich obowiązku do dnia [...] sierpnia 2012 r. Jednocześnie należy podkreślić, iż ww. postanowieniem pouczono inwestorów, że nieprzedłożenie żądanych dokumentów skutkować będzie rozbiórką obiektu. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, inwestorzy nie przedstawili żadnego wymaganego powyższym postanowieniem dokumentu, jak również nie wnioskowali o przedłużenie terminu na wykonanie powyższych obowiązków, czego konsekwencją było nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika, o czym mowa w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Tym samym uznać należało, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. jest prawidłowa - nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, w związku z tym, brak było podstaw, jak słusznie stwierdził organ, do stwierdzenia jej nieważności. IV. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom, i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.