III SA/Łd 496/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o dokonanie zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017r., poz. 2200 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z (...) o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr (...) udzielonej J. D. przez Prezydenta Miasta Ł. (...). W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z (...) orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr (...) udzielonej J.D. przez Prezydenta Miasta Ł. (...) W odwołaniu od tej decyzji skarżący podał, że wszystkie wymagane dokumenty zostały przedłożone, w konsekwencji czego winna być wydana decyzja o przedłużeniu dotychczasowej licencji. Organ II instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazał, iż (...) Prezydent Miasta Ł. wydał skarżącemu licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której termin ważności – zgodnie z wnioskiem strony – określono do 11 marca 2018 r. Skarżący 15 grudnia 2017 r. złożył w organie I instancji wniosek o przedłużenie licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Skarżący wskazał, że licencja kończy się 11 marca 2018 r. i prosi o przedłużenie do 31 grudnia 2022 r. Organ I instancji pismem z 22 grudnia 2017 r. wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w organie I instancji. w wezwaniu wskazano, że przed utratą ważności posiadanej licencji powinien przedłożyć wniosek o wydanie zamiany licencji wraz z zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającą znajomość topografii miasta Ł.. W odpowiedzi na wezwanie skarżący stawił się w organie I instancji 8 stycznia 2018 r. i oświadczył, że nie będzie składał wniosku o zamianę treści licencji, będzie starał się odnaleźć zaświadczenia o szkoleniu i egzaminie. Skarżący 23 stycznia 2018 r. wniósł o zmianę licencji w punkcie dotyczącym określenia czasu, na którą została udzielona, tj. przedłużenie jej obowiązywania do 31 grudnia 2022 r. Organ I instancji pismem z 24 stycznia 2018 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku, a 19 lutego 2018 r. oraz 9 marca 2018 r. wezwał skarżącego do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na powyższe skarżący 9 marca 2018 r. oświadczył, że egzamin z topografii ukończył w 1984 r., a dokument potwierdzający ten fakt znajduje się w posiadaniu organu I instancji. Prezydent Miasta Ł. (...) wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zamiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Organ II instancji za niesporne uznał, że Prezydent Miasta Ł. uwzględniając wniosek skarżącego (...) wydał licencję nr (...) na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której termin ważności określono do 11 marca 2018 r. Skarżący wnioskiem z 15 grudnia 2017 r. i wnioskiem złożonym w organie I instancji 23 stycznia 2018 r. wniósł do Prezydenta Miasta Ł. o zmianę licencji w zakresie odnoszącym się do określonego na 11 marca 2018 r. terminu jej ważności wskazując na nowy proponowany termin, tj. 31 grudnia 2022 r. Organ II instancji wskazał następnie, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany licencji (w tym również licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką), co wprost wynika, m.in. z art. 7 ust. 4 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 41 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zasadnie organ I instancji stwierdził, że zmiana licencji może również dotyczyć terminu jej ważności. Jednakże w ocenie organu II instancji, zupełnie chybione jest stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca złoży wniosek o zmianę licencji po wejściu w życie zmian dotyczących wymagań wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. (czyli od 1 stycznia 2014 r.) organ winien sprawdzić czy przedsiębiorca spełnia wymagania do uzyskania licencji, w tym w szczególności czy legitymuje się zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia z topografii miasta oraz przepisów prawa miejscowego zakończonego egzaminem. Powyższe stanowisko w żadnym razie nie ma swojego umocowania w powszechnie obowiązujących obecnie przepisach u.t.d. Należy odróżnić udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką od zmiany takiej licencji. Udzielenie licencji w powyższym zakresie podlega regulacji art. 6 ust. 1 u.t.d. Obowiązek ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną – stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. – dotyczy wyłącznie udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką i wobec braku stosownej normy – obowiązek ten nie może mieć zastosowania również w aspekcie zmiany licencji. Należy odróżnić udzielenie licencji od jej zmiany i regulacji dotyczącej udzielenia licencji. U.t.d., za wyjątkiem art. 14, który nie ma zastosowania do rozpoznawanej sprawy, nie ustanawia szczególnej regulacji w zakresie zmiany licencji. Nie oznacza, że nie ma prawnej możliwości zmiany takiej licencji. Wobec treści żądania skarżącego, który we wniosku złożonym w organie I instancji 23 stycznia 2018 r. jako jego podstawę prawną wskazał właśnie art. 155 k.p.a., obowiązkiem organu I instancji było dokonanie analizy powyższej normy na tle złożonego żądania z uwzględnieniem u.t.d. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że zmiana licencji jest możliwa wyłącznie, w sytuacji gdy taka licencja funkcjonuje w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Wygaśnięcie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Podzielić zatem należy stanowisko organu I instancji, że licencja nr (...) udzielona skarżącemu (...) na – zgodny z żądaniem strony – okres lat 15, wygasła 11 marca 2018 r. Oznacza to, iż po tym dniu nie funkcjonuje ona już w obrocie prawnym, czego konsekwencją jest brak możliwości zmiany takiej licencji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, bowiem przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W skardze na powyższą decyzję J. D. wniósł o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji przedłużającej jego licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ mógł umorzyć jedynie postępowanie z jego wniosku z 15 grudnia 2017 r., gdyż tylko w stosunku do tego wniosku zrezygnował z dalszego postępowania. Spowodowane to było wprowadzeniem go w błąd przez organ administracji, że dokumenty, na podstawie których uzyskał licencję w 1984 r. zostały zniszczone. Skarżący odnalazł dokumenty i ponownie złożył wniosek 23 stycznia 2018 r. o zmianę licencji poprzez przedłużenie jej na okres do 31 grudnia 2022 r. Wniosek o przedłużenie ważności licencji na działalność w postaci taxi osobowego złożył w Oddziale Licencji i Zezwoleń 15 grudnia 2017 r., a następnie 23 stycznia 2018 r. Zażądano od niego zaświadczenia o odobyciu szkolenia i zdaniu egzaminu z topografii miasta i znajomości prawa miejscowego w zakresie transportu drogowego. Szkolenie i egzamin w tym zakresie zdał w chwili ubiegania się o pierwszą licencję. Dokument taki złożył w Urzędzie Miasta Ł. w 1984 r. Pismem z 23 stycznia 2018 r. zwrócił się ponownie do właściwego organu o wydanie kopii dokumentów uprawniających go do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie taxi osobowego. Pismami z 9 marca 2018 r. wystąpił do właściwego organu o wydanie kopii dokumentów potwierdzających kwalifikacje i złożone egzaminy oraz załączenie tych dokumentów do wniosku o przedłużenie licencji. Wszystkie niezbędne dokumenty zostały złożone w prawidłowy sposób i w wymaganym terminie. Nieuzasadniona zwłoka i umorzenie postępowania naraziły go na nieodwracalne szkody i niekorzystne konsekwencje w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz podatkowym, gdyż od 12 marca 2018 r. zmuszony był zawiesić działalność gospodarczą, co pozbawia go bieżących dochodów, a tym samym naraża na dalsze straty w ubezpieczeniu i rozliczeniach z Urzędem Skarbowym. Żaden z przepisów nie obliguje go do ponownego szkolenia w zakresie topografii miasta i bieżących przepisów prawa miejscowego. Przepisy te dotyczą jedynie osób ubiegających się o licencję po raz pierwszy. Zawód taksówkarza wykonuje prawie 40 lat. Taksówka wyposażona jest w system nawigacji, co pozwala mu bezkolizyjnie dotrzeć do miejsca przeznaczenia. Gdyby nie posiadał wszelkich niezbędnych dokumentów, nie przedłużono by mu ważności licencji z 22 czerwca 2017 r., to jest już po nowelizacji u.t.d. O treści decyzji decyduje data złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) o umorzeniu postępowania w sprawie zamiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku o zmianę licencji, tj. terminu jej ważności, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Podstawę przedłużenia licencji przewidują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 3 lit.a u.t.d. organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Z kolei w myśl art. 8 ust. 2 pkt 5 u.t.d. wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera określenie czasu, na który licencja ma być udzielona. Ustawodawca przewidział zatem możliwość zmiany licencji, w tym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Niewątpliwie rację ma Kolegium, że decyzja - licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką zawiera termin końcowy. Ponadto licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką wydana na podstawie art. 6 ustawy o transporcie drogowym nie jest decyzją uznaniową. Jednak już termin określony w tej licencji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. Nie daje to jednak podstawy do zmiany licencji (art. 7 ust. 4 u.t.d.) w kwestii dotyczącej terminu, w sytuacji gdy wniosek w tym przedmiocie został złożony w czasie, gdy termin ten już wyekspirował (upłynął). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o zmianę licencji poprzez przedłużenie terminu jej ważności został złożony w dniu 15 grudnia 2017r., a więc w czasie ważności licencji, gdyż termin jej ważności został określony do dnia 11 marca 2018 roku. Z uwagi na żądanie od skarżącego określonych dokumentów, skarżący podjął próby ich uzyskania i złożył kolejny wniosek o przedłużenie licencji w dniu 23 stycznia 2018 r., trakcie ważności licencji. W tym miejscu wskazać należy, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że chybione jest stanowisko organu I instancji, że w sytuacji gdy przedsiębiorca złoży wniosek o zmianę licencji organ winien sprawdzać, czy spełnia on wymagania do uzyskania licencji, gdyż są to dwa odrębne postępowania, regulowane innymi przepisami. Wobec powyższego, należy przyjąć, wbrew twierdzeniom organów, iż wniosek skarżącego o zmianę terminu ważności licencji został złożony w okresie jej ważności. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, słusznie podnosi skarżący w skardze, że organ winien brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, a ta jest związana z datą złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną, na którą strona nie ma żadnego wpływu. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W sytuacji, gdy organ nie wydaje decyzji z powodu błędnej interpretacji przepisów, jak stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowych działań organu. Jeżeli zaś przyjąć, że żądanie organu przedłożenia dodatkowych dokumentów było uzasadnione, to obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej w terminie określonym przez przepisy prawa. Tym bardziej, że skarżący 9 marca 2018 r., a więc przed upływem ważności licencji złożył dokumenty w jego ocenie uprawniające do zmiany posiadanej licencji nr (...). Reasumując stwierdzić należy, że niewydawanie przez organ administracji decyzji w terminach określonych w k.p.a. naruszyło art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Postawiło bowiem stronę, która złożyła wniosek w odpowiednim terminie, w sytuacji niepewności co do sposobu załatwienia sprawy. Organ II instancji stwierdzając, że działanie organy I instancji było nieprawidłowe, pominął milczeniem, że skierowanie wnioskodawcy na niewłaściwe tory postępowania spowodowało, że sprawa nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Tymczasem skutki wygaśnięcia licencji nie mogą obciążać strony, która przed wygaśnięciem licencji, w odpowiednio długim terminie złożyła stosowny wniosek. Podnieść należy, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Natomiast podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzje organów obu instancji, z przyczyn omówionych powyżej zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. B.K.