VII SAB/Wa 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oddala skargę Sygnatura akt VII SAB/Wa 24/18 UZASADNIENIE [...] i [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekle prowadzenie postępowania pod sygn. akt: [...] i wskazując na naruszenie: 1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., przez odroczenie załatwienia sprawy na okres 6 miesięcy od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odroczenie terminu załatwienia sprawy, co naraża na szkodę i ryzyko windykacyjne zarówno Skarb Państwa, jak i skarżących. Domagali się uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2018 r. (uznającego ponaglenie za nieuzasadnione), stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczenie organowi 14- dniowego terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z [...] listopada 2017r. [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. przepisów art. 7 ust. 1 b oraz 14 ust. 2 rozporządzeni (WE) 261/2004, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wpłatę stronie skarżącej po 400 euro. Przewoźnik lotniczy [...] Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zawiadomił pełnomocnika wnioskodawcy, o wniesieniu przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyznaczył termin wypłaty odszkodowania do 28 lutego 2018r. oraz wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 30 marca 2018 r. W dniu 3 stycznia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie wskazując na przewlekłość postępowania - które organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., uznał za bezzasadne. W uzasadnieniu postanowienia, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, iż strony zostały poinformowane o terminie załatwienia sprawy (który wówczas nie upłynął), tym samym ponaglenie nie może zostać uznane za zasadne. Stosownie do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych - w terminie miesięcznym. W przedmiotowej sprawie przewoźnik nie kwestionuje prawa wnioskodawcy do rekompensaty określonej w art. 7 ust. 1 b rozporządzenia i zobowiązał się do wypłaty odszkodowania na rzecz pasażerów. Rozpoznawanie sprawy przez organ II instancji powinno być zakończone w terminie miesięcznym. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przyznająca odszkodowanie podlega przymusowej egzekucji po uprzednim nadaniu jej klauzuli wykonalności, Jeśli organ dopuszcza się odroczenia terminu załatwienia sprawy, to działa na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia naruszenia przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004/, podczas lotu z dnia 18.06.2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] - [...] ([...] ) - wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu 19 października 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęły wnioski [...] i [...] o stwierdzenie naruszenia przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczące lotu z dnia 18.06.2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]) /[...]/. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r., Prezes Urzędu zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczył o rozkładzie ciężaru dowodu. Jednocześnie Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie Urzędu. Pełnomocnik skarżących pasażerów odebrał powyższe pismo w dniu 31 października 2017 r. Następnie w dniu [...] listopada 2017 r.. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję administracyjną znak [...], w której stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego oraz określił wysokość kary administracyjnej za stwierdzone naruszenia prawa. Powyższa decyzja została doręczona przewoźnikowi lotniczemu w dniu 23 listopada 2017 r., a pełnomocnikowi skarżących pasażerów w dniu 24 listopada 2017 r.. W dniu 7 grudnia 2017 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez przewoźnika lotniczego [...] . Z treści wniosku wynikało, iż przewoźnik lotniczy jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przewoźnik nie odnotował w swoim systemie reklamacji skarżących pasażerów i w związku z tym nie mógł odnieść się do nich wcześniej. Jednocześnie przewodnik wyraził wolę dobrowolnej wypłaty odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i wniósł o wyznaczenie terminu zapłaty. Ewentualnie wniósł o wyznaczenie terminu, do którego byłby zobowiązany do zawarcia ugody ze skarżącymi pasażerami. Przewoźnik lotniczy wniósł o nieobciążanie go karami finansowymi w związku z wolą dobrowolnej wypłaty odszkodowania i brakiem możliwości spełnienia tego obowiązku wcześniej. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie wyznaczył przewoźnikowi lotniczemu termin zapłaty odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 do dnia 28 lutego 2018r. Ponadto wyznaczył termin zakończenia sprawy do dnia 30 marca 2018 r. W dniu 3 stycznia 2018 r., pełnomocnik skarżących pasażerów wniósł ponaglenie, podnosząc nieterminowe załatwienie sprawy. Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r., Prezes Urzędu rozpatrzył wniesione ponaglenie, wskazując iż jest ono nieuzasadnione. W dniu [...] marca 2018 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję znak [...] utrzymującą w mocy decyzją z dnia [...]listopada 2017 r., znak [...]. Przewoźnik lotniczy nie wykazał dokonania wypłaty na rzecz skarżących pasażerów odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargi pasażerów na przewlekłość postepowania zawierają braki formalne, które uniemożliwiają nadanie im dalszego biegu. Nadto wbrew twierdzeniom skarżących, organ nie prowadził postępowań w sposób przewlekły, gdyż w dniu [...] marca 2018 r. wydał decyzję [...] , którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia ( WE) nr 261/2004/WE. W toku samego postępowania informował strony o terminach zakończenia sprawy i powodach ich wyznaczenia (zawiadomienie o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pismo stanowiące odpowiedź na ponaglenie). Organ wskazał, że wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dążył do polubownego załatwienia sprawy poprzez wyznaczenie terminu, w którym przewoźnik lotniczy miał dokonać wypłaty odszkodowania. Prezes Urzędu nie mógł pominąć stanowiska przewoźnika lotniczego o gotowości dobrowolnej wypłaty odszkodowań ze względu na treść art. 13 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach. Termin ok. 2 miesięcy na dokonanie płatności na konto pasażerów nie może być uznany za nieprawidłowy, gdyż faktem znanym z urzędu Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest, że procedura wypłaty odszkodowania (w ramach której następuje: zebranie danych bankowych, przeprowadzenie negocjacji mających na celu zawarcie ugody i jej podpisanie a następnie zlecenie wypłaty odszkodowania i jej wpływ na konto pasażerów) oraz pisemne poinformowania Prezesa Urzędu wraz z przedłożeniem dowodów na tę okoliczność trwa średnio około 2 miesiące. Z tego względu wyznaczenie ostatecznego terminu na załatwienie sprawy do dnia 30 marca 2018 r., było konieczne i uzasadnione. W toku postępowania sadowoadministarcyjnego pełnomocnik skarżących cofnął skargę, w zakresie wniosku o wyznaczenie organowi 14- dniowego terminu na załatwienie sprawy. Podniósł, że wbrew twierdzeniom Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, postępowanie nie zostało zakończone 30 marca 2018 r., gdyż decyzja z [...] marca 2018 r., została odebrana przez strony 9 kwietnia 2018 r. Propozycje ugodowe, składane w toku postępowania administracyjnego przez przewoźnika [...] Sp. z o.o. były dla strony skarżącej niekorzystne (wiązały się ze zrzeczeniem części roszczeń). Działania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, naraziły pasażerów na ryzyko związane z egzekucją ich należności. Szybszy termin uzyskania tytułu wykonawczego, zwiększał szansę na skuteczną egzekucję należności, które nie zostały zaspokojone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie "ppsa"), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do przewlekłości postępowania. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jednak pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, jednak podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26.10.2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Inaczej rzecz ujmując przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.10.2012 r., sygn. II SAB/Łd, LEX nr 1235300). Rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania i czy ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przed wniesieniem skargi wystosowali do organu ponaglenie zarzucając przewlekłość postępowania (pismo z dnia 3 stycznia 2018r. ) dlatego nie można przyjąć, iż nie zostały wyczerpane przysługujące skarżącemu środki zaskarżenia ( art. 53 § 2 b ppsa ). Wbrew twierdzeniom skarżącego Prezes ULC nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 19 października 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęły wnioski [...] i [...] o stwierdzenie naruszenia przez [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczące lotu z dnia 18.06.2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]) /[...]/. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r., organ zawiadomił wszystkie ujawnione strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczył strony o rozkładzie ciężaru dowodu. Jednocześnie Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Urzędu. Pełnomocnik skarżących pasażerów odebrał powyższe pismo w dniu 31 października 2017 r. Następnie w dniu [...] listopada 2017 r.. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję administracyjną znak [...] , w której stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego oraz określił wysokość kary administracyjnej za stwierdzone naruszenia prawa. Powyższa decyzja została doręczona przewoźnikowi lotniczemu w dniu 23 listopada 2017 r., a pełnomocnikowi skarżących pasażerów 24 listopada 2017 r.. W dniu 7 grudnia 2017 r., wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez [...]. Z treści wniosku wynikało, iż przewoźnik lotniczy jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przewoźnik lotniczy nie zanotował reklamacji skarżących pasażerów w swoim systemie reklamacji i w związku z tym nie mógł odnieść się do nich wcześniej. Jednocześnie przewodnik wyraził wolę dobrowolnej wypłaty odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i wniósł o wyznaczenie terminu zapłaty. Wniósł ewentualnie o wyznaczenie terminu, do którego byłby zobowiązany do zawarcia ugody ze skarżącymi pasażerami. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o wniesionym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie wyznaczył przewoźnikowi lotniczemu termin zapłaty odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 do dnia 28 lutego 2018r. Ponadto organ wyznaczył termin ostatecznego zakończenia sprawy do dnia 30 marca 2018 r. W dniu 3 stycznia 2018 r., pełnomocnik skarżących pasażerów wniósł ponaglenie na nieterminowe załatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., Prezes Urzędu uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu [...] marca 2018 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynikało, iż przewoźnik lotniczy nie dokonał wypłaty na rzecz skarżących pasażerów odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Podejmowane przez organ czynności procesowe były niezbędne do prawidłowego zakończenia sprawy. Niewątpliwie decyzją z dnia [...] marca 2018r. [...] Prezes ULC, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez [...] postanowień rozporządzenia, poprzez zaniedbanie: - obowiązku wypłaty na rzecz [...] zryczałtowanego odszkodowania w wysokości 400 Euro, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 rozporządzenia, - obowiązku wypłaty na rzecz [...] zryczałtowanego odszkodowania w wysokości 400 Euro, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 rozporządzenia, - obowiązku poinformowania pasażerów o przysługujących im prawach, tj. naruszenie art. 14 ust. 2, - ustalił obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji i nałożył na przewoźnika lotniczego kary w wysokości po 1000 zł za naruszenie art. 7 i kary w wysokości po 200 zł za naruszenia art. 14, tj. w łącznej wysokości 2400 zł. Należy podkreślić, że postępowanie prowadzone w I instancji zostało zakończone po upływie 29 dni. Następnie wobec wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o tym wniosku, wyznaczył termin w którym sprawa ma być najpóźniej załatwiona, oraz odpowiedni termin na ugodowe załatwienie sprawy. Organ dotrzymał wyznaczony termin, gdyż w dniu [...] marca 2018 r., nastąpiło wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, która zakończyła postępowanie II instancji. (doręczenie tej decyzji w dniu 9 kwietnia nie jest dowodem na późniejsze jej wydanie). Rozstrzygnięcie ostateczne zostało wydane w ciągu niespełna sześciu miesięcy od wpływu wniosku pasażerów. W realiach funkcjonowania organu rozpoznającego tysiące skarg pasażerów, takie działanie nie może być uznane za przewlekłość postępowania. W okolicznościach sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.