IV SA/Gl 291/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zasiłku celowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ"), na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie k.p.a.) zawiesiło postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania M. D. od decyzji [...] z dnia [...]r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia w A w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. SKO w Katowicach uchyliło wymienioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta B. z [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 648/16 (prawomocnym od dnia 22 sierpnia 2017 r.) WSA w Gliwicach uchylił decyzję Kolegium z [...]r. uznając, że organ nieprawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 k.p.a. Dalej organ wskazał, że w związku z powtórnym rozpatrywaniem odwołania Kolegium podjęło czynności w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast wnioskiem z dnia 16 listopada 2017 r. M. D. (dalej "strona", "skarżący") wniósł o zawieszenie postępowania "zwyczajnego" toczącego się przed Kolegium do dnia prawomocnego zakończenia postępowania "nadzwyczajnego", tj. rozpatrzenia jego wniosku z 6 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...]r. nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że po uprawomocnieniu się wyżej wymienionego wyroku WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2017 r. postanowieniem z dnia [...]r. podjęło zawieszone wcześniej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...]r. Następnie postanowieniem z [...]r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z dnia [...]r. Z kolei decyzją z dnia [...]r. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. Nr [...], od której stronie przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie nawiązując do wniosku strony z dnia 16 listopada 2017 r. Kolegium stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ponowne rozpatrzenie odwołania strony od decyzji z dnia [...]r. wydanej przez organ I instancji dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia w A w B. nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Wskazało, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 648/16. Tym samym nie ma przedmiotu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Kolegium stwierdziło, że jak podkreśla się w orzecznictwie, jeżeli wniosek strony nie zawiera przesłanki dającej podstawę zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. organ jest zobligowany rozważyć możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., bowiem gdy postępowanie toczy się z wniosku strony, to ona jest dysponentem tego postępowania. Natomiast zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zważywszy na powyższe ustalenia Kolegium uznało, że zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Jednocześnie poinformowało, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. M. D. pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. uzupełnionym pismem z 3 stycznia 2018 r. zaskarżył powyższe postanowienie podnosząc, że przewodniczący składu orzekającego, który wydał przedmiotowe postanowienie, winien być z mocy prawa, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączony z orzekania, gdyż brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r., mocą której została uchylona decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Z tych samych powodów, zdaniem skarżącego, w wydaniu postanowienia nie mógł również uczestniczyć członek Kolegium L. Z. Ponadto skarżący podniósł, że od dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na leczenie zębów upłynęło 8 lat, a Kolegium wymyśla "sztuczki" celem przewlekłego załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując ustalenia i wnioski z niego wynikające. Organ wskazał, że Kolegium zaskarżonym postanowieniem rozpatrzyło wniosek strony z 16 listopada 2017 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej decyzji z [...]r. w trybie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż jej wnioskodawca nie wskazywał przesłanki będącej podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 k.p.a. Jednocześnie za słuszne organ uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zostały spełnione łącznie przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego określone w art. 98 § 1 k.p.a. Sprawa została bowiem wszczęta z wniosku strony z dnia 18 sierpnia 2010 r. o przyznanie jej zasiłku celowego na leczenie zębów, w sprawie nie występują inne strony poza wnioskodawcą, co oznacza, że nie ma podstaw do wystąpienia do kogokolwiek o zgodę na zawieszenie przedmiotowego postępowania, nadto czynność ta nie będzie sprzeczna z interesem społecznym. Ponadto Kolegium stwierdziło, że strona wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia nadzwyczajnego postępowania, tj. rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. wyjaśniając jednocześnie, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona prawomocnie, gdyż w dniu 2 stycznia 2018 r. wpłynął wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]r. umarzającej postępowanie we wskazanym zakresie. Za bezpodstawny Kolegium uznało zarzut nieważności postanowienia z uwagi na udział w jego wydaniu osoby podlegającej wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśniło, że regulacja ta ma zastosowanie do pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, jak również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji gdy pracownik samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. D. zaskarżył powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że po wydaniu wyroku o sygn. IV SA/GI 648/16 Kolegium stosuje fakultatywny tryb zawieszenia pomimo faktu, że w sposób pośredni z wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2017 r. wynika, że żąda on zawieszenia obligatoryjnego postępowania. Ponadto zdaniem skarżącego orzeczenie jest niezgodne z prawem bowiem utrzymuje w mocy postanowienie pomimo, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że w wydaniu decyzji Kolegium z dnia [...]r. uchylonej następnie przez Sąd w ww. wyroku brała udział A. K., która powinna być wyłączona od udziału w postępowaniu bez względu czy sprawa dotyczy wydania postanowienia lub decyzji. Tymczasem ww. brała udział w wydaniu postanowienia z dnia [...]r. Ponadto skarżący zacytował fragmenty treści wymienionego wyroku w tym ten, w którym wskazano, że organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie, szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem skarżącego zawieszenie postępowania nie wydaje się działaniem szybkim, co oznacza, że został naruszony art. 153 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz odniosło się do zarzutów zawartych w skardze uznając je za pozbawione podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a.") sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...]r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania M. D. od decyzji [...] z dnia [...]r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia w A w B. Postanowienie to zostało wydane na etapie postępowania odwoławczego w związku z uchyleniem przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 648/16 decyzji Kolegium z [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy wymienioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. i na wniosek w sytuacji wskazanej w art. 98 § 1 k.p.a. Postanowienie w przedmiotowej sprawie, oparte zostało na art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienie jest co najmniej przedwczesne. Otóż, jak wynika z treści wniosku z dnia 16 listopada 2017 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do dnia prawomocnego zakończenia postępowania nadzwyczajnego", tj. rozpatrzenia jego wniosku z 6 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...]r. nr [...]. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdząc, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności ww. decyzji stanowi zagadnienie wstępne w sprawie. Treść wniosku jednoznacznie wskazuje, że strona domagała się zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 k.p.a., a więc zawieszenia postępowania z urzędu. W ocenie Sądu okoliczność złożenia żądania zawieszenia postępowania w oparciu art. 97 § 1 k.p.a. nie dawała organowi podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 98 k.p.a. bez zbadania jakie były rzeczywiste intencje strony. O tym, jakie znaczenie ma pismo skierowane przez stronę decyduje ta strona, a nie organ. Gdy pismo strony wyraźnie wskazuje podstawę prawną wniosku, organ mając na względzie słuszny interes strony winien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Na organie administracji spoczywa zatem obowiązek należytego wyjaśnienia obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, że jeżeli strona złoży wniosek o zawieszenie postępowania, powołując w uzasadnieniu okoliczności oraz podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, organ powinien zwrócić się do strony, by jasno sprecyzowała swoje intencje i motywy wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Jeżeli intencją strony było wyłącznie zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. organ wniosek w tej sprawie powinien potraktować jedynie jako informację (materiał) do rozpatrzenia zawieszenia postępowania urzędu. W takiej sytuacji organ zawiesi postępowanie jeżeli istnienie przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a. potwierdzi się, a jeżeli nie — poinformuje o tym pisemnie stronę, nie wydając w tej sprawie postanowienia odmownego, gdyż stronie nie przysługuje prawo żądania zawieszenia postępowania z powodów o jakich mowa w art. 97 § k.p.a. Natomiast jeżeli intencją strony będzie zawieszenie postępowania bez względu na istnienie podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu wówczas wniosek strony, o ile organ nie stwierdzi podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, winien być rozpatrzony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (Z.R. Kmiecik Żądanie zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego. ST 2008 r. Nr 7-8). Zaniechanie organu w kwestii sprecyzowania wniosku strony i wydanie postanowienia na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy z treści wniosku wynikało żądanie oparte na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiło naruszenie art. 7 , art. 8 i art. 9 k.p.a. a w konsekwencji art. 98 § 1 k.p.a. co, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem organ do błędnego założenia, że w tej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Natomiast w skardze strona wskazywała na przyjęcie przez organ trybu fakultatywnego zawieszenia postępowania pomimo, że z jej wniosku wynikało, że żądanie dotyczy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jedną z przesłanek do zawieszenia toczącego się postępowania na zasadzie art. 98 k.p.a. jest żądanie strony. Zatem brak żądania do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. oznacza odpadnięcie jednej z przesłanek dającej podstawę do wydania postanowienia o fakultatywnym zawieszeniu postępowania. Kwesta ta wymagać będzie ponownego rozważenia przez organ mając na względzie ocenę oraz wskazania wyrażone przez Sąd. Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut skargi, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w myśl art. 27 § 1 k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Ponadto po myśli art. 27 § 1a k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W myśl przywołanych przepisów dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest zatem fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten wyłącza zatem od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Natomiast, jak słusznie wskazało Kolegium, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zatem w świetle powołanych wyżej uregulowań prawnych orzekanie przez samorządowe kolegium odwoławcze po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu przez sąd administracyjny nie mieści się w dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Po uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...]r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma przeszkód prawnych, aby w składach orzekających Kolegium ponownie rozpoznających tę sprawę, w tym w wydawaniu postanowień w toku tego postępowania, brali udział członkowie, którzy uczestniczyli w wydaniu uchylonej przez sąd decyzji. Ponowne rozpoznanie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.