II OSK 3574/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 315/18 w sprawie ze skargi T. F. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 315/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. F. (skarżący) na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.Urz. UE. C Nr 83, str. 389) w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem za dopuszczalne wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności względem nieruchomości w zakresie znacząco wykraczającym poza zakres konieczny dla ochrony środowiska i cele wskazane w Zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (Dz.Urz. Woj. Podlaskiego z 12 listopada 2015 r., poz. 3600) w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC2000004 a w konsekwencji faktyczne uniemożliwienie prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej lub rolniczej na terenach objętych Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2015 r.; 2) art. 28 ust. 11 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614), dalej "u.o.p." w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru natura 2000 (Dz.U. nr 34 poz. 186) poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji uznanie Planu Zadań Ochronnych ustalonego w Zarządzeniu za wprowadzony prawidłowo, w sytuacji gdy Nadleśnictwa [...] w 2012 r. ustaliły Plan Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012-2021 i Plan Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012-2021 zawierające programy ochrony pokrywające z obszarem objętym Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2015 r. i uwzględniające zakres ochrony wprowadzony Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2015 r.; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 3) art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 11 pkt 3a u.o.p. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r. poprzez niezbadanie zakresu merytorycznego Planu Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012-2021 i Planu Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012-2021 oraz zakresu działań ochronnych zawartych w powyższych planach urządzania lasu; 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów i raportów stanowiących podstawę wydania Zarządzenia, będących w posiadaniu Organu a w konsekwencji niezbadanie zakresu merytorycznego Zarządzenia z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy cele Zarządzenia z dnia [...] listopada 2015 r., w szczególności względem utrzymania populacji Orlika Krzykliwego, były osiągnięte jeszcze przed jego wprowadzeniem; 5) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów a w konsekwencji: a) przyjęcie, jako podstawę rozstrzygnięcia, słownej obietnicy pełnomocnika procesowego organu w sprawie zawarcia ze skarżącym umowy ustalającej wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń w sytuacji, gdy pełnomocnik nie był uprawniony do składania takich oświadczeń w imieniu organu. b) przyjęcie, jako podstawę rozstrzygnięcia faktu, iż skarżący nie użytkował gospodarczo swojej nieruchomości w sytuacji, gdy posiadał takie prawo. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął czy Zarządzenie wskazuje w jaki sposób ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości wskazanych w załączniku nr 7 Zarządzenia miałoby bezpośrednio realizować cele Zarządzenia. Zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie przeprowadził żadnych badań ani żadnej oceny skutków regulacji przed wprowadzeniem Zarządzenia w życie. W jego ocenie nie ma zatem żadnych podstaw faktycznych w stwierdzeniu celowości i proporcjonalności ograniczeń nałożonych na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym aktem. Organ nie ustalił czy cele, które miały zostać osiągnięte przez Zarządzenie nie mogą być osiągnięte bez konieczności wprowadzania do obiegu prawnego aktu prawa miejscowego, jakim jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, również Sąd nie zbadał tych okoliczności. Wskazał, że zgodnie z opracowaniem Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków pt. "Rozmieszczenie i liczebność orlika krzykliwego (aquiia pomarina) w roku 2014 oraz podsumowanie wyników pięcioletniego monitoringu populacji" liczebność populacji lęgowej orlika w latach 2010-2014 wynosiła od 41 do 50 par. Zarządzenie natomiast zakładało, że celem jest utrzymanie 30 par, zatem populacja orlika krzykliwego utrzymuje się na wyższym niż założony poziomie i utrzymywała się na tym poziomie jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem skarżącego oznacza to, że sposoby korzystania z nieruchomości, dopuszczalne przed wejściem w życie zarządzenia były wystarczające do osiągnięcia założonego celu, tym samym nakładanie na nieruchomości dodatkowych obciążeń w postaci ograniczenia sposobów korzystania nie znajduje podstaw faktycznych ani prawnych. Skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości, która nie znajduje się na terenie Białowieskiego Parku Narodowego ani w otulinie, a zatem nie jest zasadne nakładanie na niego obowiązków i ograniczeń podobnych do tych jakie obowiązują na terenie parku narodowego. Wskazał, że doprowadzanie do zrównania poziomu ochrony obszaru Natura 2000 z ochroną przewidzianą dla obszaru Parku Narodowego prowadzi do obejścia prawa i nakłada zbyt daleko idące ograniczenia we władaniu nieruchomością prowadząc do pozbawienia właściciela nieruchomości prawa do żądania odszkodowania od organu. W ocenie skarżącego stoi to sprzeczności z treścią art. 36 ust. 1 u.o.p. i stanowi próbę obejścia przepisów art. 11 u.o.p. Zauważył ponadto, że zaskarżone zarządzenie uniemożliwia rozwój rolnictwa intensywnego, zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele niż orne lub łąki i pastwiska oraz w praktyce uniemożliwia rozwój ekonomiczny regionu. Wskazał także, że przepis art. 28 ust. 11 u.o.p. ma charakter lex specialis względem art. 28 ust. 1 u.o.p. nakładającego na wskazane organy obowiązek sporządzenia planu zadań ochronnych, zatem obowiązek nałożony poprzez art. 28 ust. 1 nie powstaje w sytuacji, gdy cele ochrony zostały osiągnięte przez inne akty i regulacje. W jego ocenie organ i Sąd I instancji powinny były zatem zbadać treść Planu Urządzania Lasu Nadleśnictwa Białowieża na lata 2012-2021 i Planu Urządzania Lasu Nadleśnictwa Hajnówka na lata 2012-2021 pod kątem spełnienia przez nie wymagań art. 28 ust. 11 w związku z art. 28 ust. 10 u.o.p. Podniósł, że w szczególności Sąd I instancji powinien był zbadać czy istnieje możliwość osiągnięcia założonych celów przy użyciu środków mniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu zaskarżonym zarządzeniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody upoważnia organy do wydawania aktów prawnych mających ograniczyć prawo własności. Powyższe wynika z treści art. 28, 33 i 36 u.o.p., zatem zarządzenie ustanawiające plan zadań ochronnych może wprowadzać ograniczenia mając na względzie ochronę środowiska. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego nie jest sprzeczny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Organ podniósł, że w art. 33 ust. 1 u.o.p. ustawodawca zawarł otwarty katalog działań mogących wywierać negatywny wpływ na składniki środowiska przyrodniczego , chronionego poprzez wyznaczenie obszaru Natura 2000, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". W konsekwencji, zdaniem organu, oznacza to, że nie można ograniczać się tylko do oddziaływań tam wymienionych, ale należy również analizować inne potencjalne źródła zagrożeń. Organ wskazał, że ustanawiając plan powinien on uwzględniać wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej "p.o.ś.", zasadę przezorności. Wydając zaskarżone zarządzenie organ kierował się nie tylko, dokonaną analizą środowiskową, ale także zasadą przezorności. Zwrócił także uwagę na zapis działań ochronnych, które wprowadzają podział na działania obligatoryjne i fakultatywne. Działaniem obligatoryjnym jest utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego, zaś fakultatywnym wprowadzone ograniczenia związane z terminami i sposobem prowadzenia działań gospodarczych. Wyjaśnił, że podział ten wynika z obowiązujących dopłat obszarowych do gruntów rolniczych wypłacanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tzw. dopłat obszarowych, zaś działania fakultatywne mogą być finansowane ze środków PROW w ramach programu środowiskowo-klimatycznego. Organ pokreślił, że nie można utożsamiać faktu, iż jednym z elementów planów urządzenia lasu Nadleśnictw [...], [...] i [...] są Programy Ochrony Przyrody z faktem posiadania przez nie zakresu o którym mowa w art. 28 ust. 10 u.o.p. Wskazał, że programy te nie są sprzeczne z PZO dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska, ale nie można uznać, że zastępują one ten dokument. Organ podkreślił, że WSA nie był zobligowany do uwzględnienia treści planów urządzania lasów w sprawie wszczętej wskutek skargi wniesionej przez skarżącego na zarządzenie RDOŚ. Ponadto treści tych planów nie można traktować jako faktów powszechnie znanych, które sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Organ wskazał, że WSA w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do jakichkolwiek obietnic pełnomocnika organu, a tym bardziej nie wskazuje, że są one podstawą stan faktycznego lub rozstrzygnięcia. Zauważył, że w kontekście możliwości zawarcia umowy oraz oświadczeń stron lub ich pełnomocników sąd wskazał, że z oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, że do dnia rozpraw przed WSA skarżący nie tylko nie wyszedł z inicjatywą podpisania takiej umowy, ale nawet nie zasygnalizował organowi potrzeby zawarcia takiej umowy. Organ wyjaśnił, że Sąd wskazał, iż brak woli zawarcia taki umowy ze strony skarżącego został potwierdzony także przez organ, zatem z treści zakażonego wyroku nie wynika, aby słowne obietnice pełnomocnika organu były podstawą rozstrzygnięcia. Ponadto zauważył, że głównym założeniem działań ochronnych jest utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, a nie jego degradacja na niekorzyść skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem za dopuszczalne wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności względem nieruchomości w zakresie znacząco wykraczającym poza zakres konieczny dla ochrony środowiska i cele wskazane w Zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., a w konsekwencji faktycznie uniemożliwienie prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej lub rolniczej na terenach objętych Zarządzeniem. Przy tak sformułowanym zarzucie zwrócić należy uwagę, że w stosunku do planu zadań ochronnych, który jest prawem miejscowym nie służy skarga rozumiana jako actio popularis (skargi powszechnej). Wynika to z treści art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2234), zgodnie z którym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (według stanu przed zmianą wprowadzoną z dniem 1 czerwca 2017 r.). Środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się zaś do kwestionowania ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej lub rolniczej do całego obszaru objętego kontrolowanym Zarządzeniem. Należało zatem ograniczyć rozważania jedynie do okoliczności czy Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego w odniesieniu do nieruchomości, której skarżący kasacyjnie jest właścicielem, a która została objęta działaniem kontrolowanego aktu prawa miejscowego. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o ochronie przyrody, w tym przepis art. 28 u.o.p., upoważniające do sporządzenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, przy sporządzaniu, którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków, roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 określa działania ochronne (art. 28 ust. 10 pkt 4 u.o.p.), co w konsekwencji, w pewnych sytuacjach może prowadzić do ograniczenia sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z planu zadań ochronnych są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Należy zwrócić uwagę, że podobnie jak wymienione wyżej przepisy Konstytucji, art. 140 k.c. stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. Niemniej jednak ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia kontrolowanego zarządzenia nie naruszają powyższej zasady proporcjonalności w odniesieniu do przysługującemu skarżącemu kasacyjnie prawa własności nieruchomości. Podzielić w tym zakresie należy argumentację zaprezentowaną przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nabył przedmiotową nieruchomość w 2004 r., a więc w okresie, kiedy znajdowała się ona na obszarze Natura 2000, a co za tym idzie w dacie nabycia musiał liczyć się z ewentualnym ograniczeniami w zakresie użytkowania tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie na nieruchomości stanowiącej jego własność nie podjął żadnej dzielności, a co za tym idzie z cała pewnością plan zadań ochronnych nie ograniczył ani nie umożliwił skarżącemu prowadzenia dotychczasowej działalności. Tym bardziej, że podstawowym działaniem jest utrzymanie dotychczasowego stanu użytkowania rolniczego gruntów (dopuszcza się zmianę gruntów ornych na łąki i pastwiska). W odniesieniu zaś do zarzutu ewentualnego ograniczenia wykorzystania nieruchomości w inny sposób niż wynika to z planu zadań ochronnych zauważyć należy, że art. 36 ust. 3 u.o.p. określa potencjalne źródła pomocy mające na celu zrekompensowanie strat poniesionych przez podmioty, których działalność została ograniczona. Z jednej strony mogą nimi być programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości. Z drugiej strony natomiast, gdy programy wsparcia nie znajdują zastosowania, ustawodawca przyznał regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska możliwość zawarcia z właścicielem lub posiadaczem obszaru umowy określającej wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonanie czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń. W związku z powyższym nie można mówić, że w sprawie został naruszony art. 17 Karty Praw Podstawowych zgodnie, z którym "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny". Ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nastąpiło bowiem na podstawie ustawy, ze względu na interes ogólny, który dotyczy ochrony przyrody, a z tytułu ewentualnych ograniczenie w możliwości korzystania z nieruchomości przysługuje prawo korzystania z programów wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości lub możliwość uzyskania rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń na postawie umowy zawartej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w kontrolowanym Zarządzeniu, albowiem populacja orlika krzykliwego wynosiła w latach 2010 – 2014 od 41 do 50 par, natomiast celem zarządzenia jest utrzymanie 30 par. Wbrew bowiem tym twierdzeniom z załącznika nr 4 do Zarządzenia wynika, że celem działań ochronnych jest utrzymanie co najmniej 30 par w obszarze Natura 2000. W tym kontekście zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że sposoby korzystania z nieruchomości skarżącego dopuszczalne przed wejściem w życie zaskarżonego Zarządzenia były wystarczające do uzyskania założonego celu utrzymania co najmniej 30 par orlika krzykliwego. W związku z tym nie można uznać, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego polegające na dotychczasowym sposobie użytkowania rolniczego jest nieproporcjonalne do zamierzonego celu. Wspomnieć należy, że ograniczenie to ma na celu zachowanie żerowisk gatunku. Zauważyć trzeba, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do zaskarżonego Zarządzenia dotyczącym identyfikacji istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych z gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony w obszarze, jako zagrożenia dla orlika krzykliwego wskazane zostały: zaniechanie/brak koszenia, zarzucanie pasterstwa, brak wypasu, ewolucja biocenotyczna, zabudowa rozporoszona, międzygatunkowe interakcje wśród zwierząt, drapieżnictwo. Działania ochronne określone w załączniku nr 5 do Zarządzenia mają na celu likwidację lub przynajmniej minimalizacje tych zagrożeń zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 3 u.o.p. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że kontrolowany akt prawa miejscowego wprowadza nieproporcjonalnie duże ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Nie można też podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że mimo, iż jego nieruchomość nie leży na terenie Białowieskiego Parku Narodowego ani w jego otulinie, to ograniczenia nałożone na skarżącego kasacyjnie są podobne do tych jakie obowiązują na terenie parku. Plan zadań ochronnych nie zakazuje bowiem prowadzenia działalności rolniczej, tak jak może mieć to miejsce w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 11 u.o.p. Nie można też twierdzić, że plan zadań ochronnych wprowadza takie same ograniczenia i obostrzenia jak należą do otuliny parku narodowego. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie definiują bowiem wprost jakiego rodzaju ograniczenia dotyczą obszaru, na którym wyznaczono otulinę parku narodowego. Otulina jest strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Oceny czy dana działalność jest dopuszczalna z punktu przedmiotu ochrony jest każdorazowo oceniana przez właściwy organ (np. dyrektora parku narodowego). Z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wynika wprost zakaz prowadzenia działalności rolniczej na obszarze otuliny parku narodowego, stad powoływanie się na obejście art. 11 u.o.p. poprzez wprowadzenie dalej idących obostrzeń w planie zadań ochronnych jest nieuprawnione. Tym bardziej, że otulina parku narodowego nie jest formą ochrony przyrody. Natomiast formą ochrony przyrody jest obszar Natura 2000 (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.o.p.), której celem może być ochrona siedlisk, ochrona ptaków lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty (art. 25 ust. 1 u.o.p.). Uprawnione jest zatem z mocy przepisów ustawy o ochronie przyrody wprowadzanie stosowanych ograniczeń w celu realizacji zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC 2000004. Wspomnieć także należy, że kontrolowany plan zadań ochronnych nie pozbawia możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności rolniczej, a jedynie ją ogranicza z uwagi na możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 (art. 36 ust. 2 u.o.o.p.). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Do dokonania powyższych ustaleń zobowiązany jest każdorazowo organ sporządzający plan zadań ochronnych przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.p. oraz zasady przezorności wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396). Zasady te polegają na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Stwierdzić więc należy, że wydając zaskarżone Zarządzenie organ kierował się nie tylko analizą środowiskową, ale także zasada przezorności. Organ dokonał szczegółowej analizy potencjalnych zagrożeń dla populacji orlika krzykliwego i mając na względzie, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie żerowiska tych ptaków, w ramach działań obligatoryjnych ustanowił dotychczasowy sposób użytkowania rolniczego. Z powyższych przyczyn pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 11 pkt 3a u.o.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Jak już wcześniej wspomniano skarga oparta o treść art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest skargą o charakterze actio popularis. Tymczasem niekwestionowanym jest, że nieruchomość skarżącego nie leży na obszarze leśnym objętym Planem Urządzenia Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012 – 2021 lub Planem Urządzenia Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012-2021. Wynika to wprost z informacji zawartej w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, jak i z treści samej skargi kasacyjnej. Tego rodzaju zarzut nie mógł więc być skierowany w odniesieniu do ograniczeń związanych z korzystaniem z nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, gdyż okoliczności te nie były związane z ewentualnym naruszeniem interesu skarżącego. Na marginesie jedynie dodać należy, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że treść powyższych planów urządzenia lasów i planu zadań ochronnych z kontrolowanym planem zadań ochronnych nie zostały w żaden sposób wykazane. W związku z powyższym nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 11 pkt 3a u.o.p. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r. poprzez niezbadanie zakresu merytorycznego Planu Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012 - 2021 i Planu Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] na lata 2012 - 2021 oraz zakresu działań ochronnych zawartych w powyższych planach urządzania lasu. Nie posiada usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów i raportów stanowiących podstawę wydania Zarządzenia, będących w posiadaniu organu a w konsekwencji niezbadanie zakresu merytorycznego Zarządzenia z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy cele Zarządzenia z dnia [...] listopada 2015 r., w szczególności względem utrzymania populacji orlika krzykliwego, były osiągnięte jeszcze przed jego wprowadzeniem. Zauważyć należy, że Sąd I instancji oparł się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania Zarządzenia, a zakreślonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Nadto zauważyć należy, że okoliczność, iż w latach poprzednich populacja orlika krzykliwego wynosiła więcej niż przewidziane co najmniej 30 par, nie oznacza, że cele kontrolowanego Zarządzenia zostały już wtedy osiągnięte. Celem tego aktu prawa miejscowego jest bowiem między innymi konieczność utrzymania gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Ustanowienie planu zadań ochronnych jest ponadto obowiązkiem a nie uprawnieniem organu (28 ust. 1 u.o.p.). Plan zadań ochronnych ma więc na celu aby populacja orlika krzykliwego, który jest między innymi przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska została zachowana i utrzymana na poziomie co najmniej 30 par. Nie zasługuje na uwzględnienie także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.a., albowiem kwestie zawarcia umowy w oparciu o art. 36 ust. 3 u.o.p. nie należy do przedmiotu tego postępowania, skarżący natomiast nie kwestionował, że nie użytkował rolniczo nieruchomości stanowiącej jego własność. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.