II SA/Bk 329/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji H. P. w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługę wodną za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie informację roczną z dnia [...] lutego 2018 r. ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Fundacji H. P. w M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w B. wystosował informację z dnia [...].02.2018 r. do Fundacji P. H. O. (obecnie: Fundacja H. P. E. w M.), ustalającą opłatę za usługi wodne Nr [...]. Powołując jako podstawę prawną art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) organ ustalił w/w Fundacji, za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 50 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi. Przesłanką ustalenia opłaty była decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego wydana Fundacji przez Starostę H. z dnia [...].06.2017 r. Fundacja H.P.E. (zwana dalej : Fundacja) złożyła reklamację z dnia [...].03.2018 r. wnosząc o odstąpienie od ustalenia opłaty. Wniosek motywowała tym, że uzyskane pozwolenie wodnoprawne było niezbędnym dokumentem związanym z planowaną budową ośrodka stacjonarnego, jednakże roboty budowlane się jeszcze nie rozpoczęły, a ścieki nie są odprowadzane. Decyzją z dnia [...].03.2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Fundacji opłatę w wysokości 50 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, powołując przepis art. 273 ust 6 w związku z art. 271 ust 1, art. 14 ust 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne. Organ stwierdził, że nie mógł uznać złożonej reklamacji, gdyż Fundacja przekroczyła 14 – dniowy termin wymagany do jej złożenia. W takiej sytuacji organ wydał decyzję określającą wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi, naliczoną identycznie jak w informacji z dnia [...].02.2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Fundacja korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę H. dnia [...].06.2017 r. na wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi w ilości 1,99 m3/H co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Wysokość opłaty stałej w kwocie 50 zł została obliczona zgodnie z treścią art. 271 ust 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (DZ.U. z 2017 r., poz. 2502). W skardze na powyższą decyzję, wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżąca Fundacja zarzuciła decyzji: - naruszenie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne poprzez błędne jego zastosowanie i określenie opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi pomimo, ze ścieki nie są odprowadzane; - naruszenie art. 298 pkt 1 Prawa wodnego poprzez uznanie, że Fundacja ma obowiązek ponosić opłatę za usługi wodne w sytuacji, kiedy skarżąca nie korzysta z tych usług a więc nie zaistniały przesłanki do naliczania opłaty’ - naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i brak całościowej jego oceny. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca Fundacja wskazała, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie jest przesłanką do naliczania opłaty, ponieważ Fundacja nie rozpoczęła jeszcze korzystania z pozwolenia wodnoprawnego, czego organ nie zbadał. Na terenie, który został objęty pozwoleniem wodnoprawnym nie rozpoczęły się żadne prace budowlane i w rzeczywistości nie ma fizycznej możliwości odprowadzenia ścieków do wód lub ziemi. Zdaniem skarżącej, automatyczne przyjęcie przez organ, że posiadanie pozwolenia wodnoprawnego jest wystarczającą przesłanką do naliczania opłaty, stanowi naruszenie przepisów art. 298 pkt 1 i art. 271 ust 1 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, jeżeli strona posiada ważne pozwolenie wodnoprawne to jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tego tytułu, gdyż podstawą naliczania opłaty jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, którego okres obowiązywania liczy się od daty wydania decyzji do chwili jej cofnięcia bądź zrzeczenia się przez stronę. Jeśli Fundacja nie korzysta z pozwolenia wodnoprawnego to oznacza że uzyskała ten dokument zbyt wcześnie, a powinna starać się o pozwolenie wodnoprawne dopiero po zrealizowaniu urządzeń wodnych odprowadzających ścieki do środowiska. Opłata stałą obliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych bądź ścieków w ilości określonej tym pozwoleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną wymierzenia skarżącej opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi był przepis art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20.07.2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej "ustawą". Przepis art. 271 ust 1 pkt 4 ustawy stanowi, że: wysokość opłaty stałej za "wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi" ustalają Wody Polskie... Następnie, przepis art. 271 ust 5 ustawy stanowi: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s." Analiza treści obydwu przepisów doprowadziła Sąd do przekonania o zasadności wniesionej skargi, gdyż opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Jeżeli zachodzi taka sytuacja jak w przedmiotowej sprawie, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...].06.2017 r. Starosty H. zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego służącego do odprowadzania m.in. oczyszczonych ścieków do ziemi, oraz pozwolenie na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków do ziemi, to przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wprowadzenia ścieków do ziemi. Wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania zwód skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego odprowadzać ścieki, a takie urządzenie, jak twierdzi skarżąca, nie zostało wykonane. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Kwestii spornej, w sprawie niniejszej, nie stanowiła wysokość naliczonej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków, lecz ogólne zasady jej ustalania, bowiem ustawa Prawo wodne z 2017 r. nie zawiera przepisu mówiącego od jakiego momentu powstaje obowiązek uiszczania tej opłaty. W ocenie Sądu, sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie świadczy o tym, ze ścieki "zostały wprowadzone do wód lub do ziemi", a taką właśnie przesłankę zawarł ustawodawca w wyżej wymienionym przepisie art. 271 ust 1 pkt 4 i ust 5 ustawy. Na problem ten należy spojrzeć również w aspekcie wykładni celowościowej. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust 1 pkt 2 ustawy) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 ustawy). Zatem usługa wodna zostanie zrealizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania m.in. ścieków, bo wówczas można mówić o zanieczyszczeniu środowiska za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych) zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do odprowadzania ścieków byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącej, że doszło do naruszenia art. 298 ust 1 ustawy, który nakłada obowiązek ponoszenia opłat wodnych na podmioty korzystające z usług wodnych. Skoro skarżąca nie korzysta z usług wodnych, to nieuzasadnionym byłoby obciążanie jej opłatami. Jednakże, jak wskazano powyżej, organy tej okoliczności (tj. czy skarżąca posiada urządzenie do odprowadzania ścieków) nie wyjaśniły. Podobne stanowisko, jak w sprawie niniejszej, znajduje potwierdzenie m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12.07.2018 r. i z dnia 1.08.2018 r. – sygn. akt II SA/Sz 469/18 i II SA/Sz 573/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r. – sygnatura akt II SA/Ol 343/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18.07.2018 r., 25.07.2018 r., 1.08.2018 r. – sygnatura akt II SA/Gd 299/18, II SA/Gd 295/18, II SA/Gd 297/18. Sąd, w sprawie niniejszej, uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również poprzedzającą jej wydanie informację roczną z dnia [...].02.2018 r. ustalającą opłatę roczną za usługi wodne. W ocenie Sądu, aczkolwiek informacja ta nie jest decyzją organu I instancji, to jednakże poprzedza wydanie decyzji i co ważne, nie wstrzymuje wykonania nałożonego obowiązku uiszczenia opłat, o czym stanowi art. 273 ust 3 ustawy. W związku z tym rodzi negatywne skutki dla podmiotu potencjalnie zobowiązanego (w tym przypadku dla skarżącej Fundacji). Sąd potraktował w/w informację jako akt z zakresu administracji publicznej inny niż decyzja (art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz 1302 zwanej: p.p.s.a.).W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.