I GSK 70/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt V SAB/Wa 8/18 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o ograniczenie egzekucji i zwrotu przedawnionych odsetek oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019r., sygn. akt V SAB/Wa 8/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS", "organ") w przedmiocie wniosku [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") o ograniczenie egzekucji i zwrot przedawnionych odsetek i zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy: Wnioskiem z 19 października 2016r. [...] zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ograniczenie egzekucji i zwrot przedawnionych odsetek. Pismem z 23 listopada 2016r. ZUS poinformował skarżącą, że zasady przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek zostały jej wyjaśnione pismem z 23 grudnia 2015r. nr [...] . Wskazano jednocześnie, że w przypadku braku możliwości uregulowania zadłużenia przysługuje skarżącej prawo do złożenia wniosku o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty, bądź wniosku o umorzenie zaległości. Pismem z 31 stycznia 2017r. ZUS poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, ustalając go na 23 lutego 2017r. Następnie pismem z 30 listopada 2017r. ZUS poinformował skarżącą o stanie konta oraz o braku możliwości dokonania zwrotu przedawnionych odsetek. W dniu 12 grudnia 2017r. skarżąca wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi organ przesłał pismo z 23 stycznia 2018r., w którym wskazano, iż w sprawie "ograniczenia i zwrotu przedawnionych (nieprawnie) naliczonych odsetek" oraz wyjaśnienia", jakiego okresu dotyczy tytuł wykonawczy" należy zwrócić się bezpośrednio do komornika prowadzącego egzekucję. Uwzględniając skargę [...] wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 19 października 2016r., w sytuacji, gdy ZUS pismami m.in. z 23 listopada 2016r., z 30 listopada 2017r. i 23 stycznia 2018r. informował skarżącą o stanie sprawy. W ocenie WSA ZUS w rozpoznawanej sprawie nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i było to działanie nieprawidłowe. Wskazał, że stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braku poprzez sprecyzowanie żądania zawartego w podaniu, w terminie nie krótszym niż siedem dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W opinii Sądu I instancji taki sposób procedowania organu administracji publicznej jest determinowany przez zasady postępowania administracyjnego określone w k.p.a., a zwłaszcza zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony - zwłaszcza te działające bez profesjonalnego pełnomocnika, jak skarżąca - nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa. Według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie działania organu w prowadzonym postępowaniu były chaotyczne, pozbawione profesjonalizmu i mogące być postrzegane przez stronę, jako działania pozorowane, niezmierzające do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem. Z tego względu WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie WSA orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji organ pozostawał w bezczynności, ale stan ten nie oznaczał rażącego naruszenia przepisów o charakterze procesowym. ZUS zareagował na wniosek skarżącej i podjął działania w sprawie. Mimo, że nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a., to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia skarżącej, czy też braku reakcji na wniesione żądanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik z urzędu reprezentujący skarżącą, który zaskarżył go w zakresie pkt 2 sentencji - tj. stwierdzenia, iż bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa - w całości, wnosząc o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie, że bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miała charakter rażącego naruszenia prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości równej pięciokrotnemu przeciętnemu wynagrodzeniu miesięcznemu w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej oświadczając, iż w dacie jej złożenia owe koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w jakiejkolwiek części. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 17 § 1 ustawy "o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" poprzez nieprawidłowe uznanie, iż bezczynność organu - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała charakteru przewlekłego, podczas gdy: a) ww. organ od dnia 19 października 2016r. do daty sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej nie rozstrzygnął sprawy skarżącej; b) organ nie skorzystał w tym okresie z dyspozycji wskazanych w art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., co niewątpliwie przyśpieszyłoby rozpoznanie sprawy; c) organ - nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 § 1,2 i 3 k.p.a. nie informował skarżącej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie a tym samym nie wskazywał przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy wraz z pouczeniem, co do prawa wniesienia ponaglenia w rozumieniu art. 36 § 1 i 2 k.p.a. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie przepisu art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 17 § 1 ustawy "o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" poprzez brak wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz brak przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., pomimo iż skarżąca zawarła wniosek o ich przyznanie w swej skardze z dnia 26 lutego 2018r. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Na wstępie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie prawniczej, zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale w przewidzianym prawnie terminie nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest, co do zasady, sam w sobie taką szczególną okolicznością. W rozpoznawanej sprawie takie szczególne okoliczności nie zachodzą. Zgodnie z treścią art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Stosownie z kolei do treści art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. Należy wskazać, że przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 149 ust. 1 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wreszcie stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca kasacyjnie wniosek o ograniczenie egzekucji i zwrot przedawnionych odsetek złożyła w dniu 19 października 2016r. Pismem z dnia 23 listopada 2016r. ZUS poinformował skarżącą, że zasady przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek zostały jej wyjaśnione j pismem z 23 grudnia 2015r. nr [...]. Wskazano jednocześnie, że w przypadku braku możliwości uregulowania zadłużenia przysługuje skarżącej prawo do złożenia wniosku o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty, bądź wniosku o umorzenie zaległości. Pismem z 31 stycznia 2017r. ZUS poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, ustalając go na 23 lutego 2017r. Następnie pismem z 30 listopada 2017r. ZUS poinformował skarżącą o stanie konta oraz o braku możliwości dokonania zwrotu przedawnionych odsetek. W dniu 12 grudnia 2017r. skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi organ przesłał pismo z 23 stycznia 2018r., w którym wskazano, iż w sprawie "ograniczenia i zwrotu przedawnionych (nieprawnie) naliczonych odsetek" oraz wyjaśnienia", jakiego okresu dotyczy tytuł wykonawczy" należy zwrócić się bezpośrednio do komornika prowadzącego egzekucję. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, także z uwagi na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odniesieniu do art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten daje Sądowi możliwość, a nie nakłada na Sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I OSK 2230/17). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła konieczność wymierzenia organowi grzywny celem zdyscyplinowania go do załatwienia sprawy. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. także z uwagi na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1, 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014r., sygn. akt I FPS 3/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.