II OSK 1292/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1240/17 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1240/17, w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U. 2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej E.) na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na postanowienie to skargę złożył S. S., wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd zaznaczył, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wystarczy uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady. Tymczasem GINB wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł się do przesłanki z art. 159 § 1 k.p.a. uznając, że skoro decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] października 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, to jest to wystarczająca podstawa dla uchylenia postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] marca 2013 r. Stanowisko organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę, bowiem jedyną przyczyną zastosowania przez organ art. 159 § 1 k.p.a. jest prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa, a od tej oceny GINB w zaskarżonym postanowieniu się uchylił. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni czy istnieje prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji organu I instancji oraz odniesie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie art. 159 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że pomimo uchylenia decyzji stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] marca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kablowo-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości W., gm. P., wydanej na rzecz PPHU R. M. G., następnie przeniesionej na rzecz E. decyzją Starosty P. z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nie stanowiło zdarzenia uzasadniającego uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2016 r., oraz w dniu wydania postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. w dalszym ciągu zachodzi prawdopodobieństwo, że ww. decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: (I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 10 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) poprzez błędne przyjęcie, że GINB wydając zaskarżone postanowienie uchylił się od oceny prawdopodobieństwa istnienia wad powodujących nieważność decyzji "(...) uznając, że skoro decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] października 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, to jest to wystarczająca podstawa dla uchylenia postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] marca 2013 r.", podczas gdy w orzeczeniu kasatoryjnym organ nie rozstrzyga sprawy co do meritum, a podstawą do zastosowania przez GINB art. 138 § 2 k.p.a. nie był fakt uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2016 r., ale stwierdzone uchybienia w zakresie określenia przez ten organ kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu nieważnościowym; (II) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, podczas gdy zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organ nadzorczy. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: (III) art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 wymienionej ustawy, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu kręgu podmiotów posiadających interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., a nie merytoryczna ocena tej decyzji. Stosownie do art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 159 § 1 k.p.a. wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, tj. "prawdopodobieństwo" istnienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Musi to być jednak wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności (wyrok NSA z 26.05.2020r., II OSK 2155/19, LEX nr 3058933). Wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym nie wymaga pewności co wadliwości kontrolowanej decyzji, a jedynie uprawdopodobnienia (wyrok NSA z 20.05.2021r., I OSK 2944/18, LEX nr 3224868). Podejmując zaskarżone postanowienie GINB nie rozważył, czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka z art. 159 § 1 k.p.a., poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że postanowienie wydane w trybie art. 159 § 1 k.p.a. powinno mieć identycznie ustalony krąg stron postępowania jak postępowanie główne. Stanowisko to nie jest trafne. Niezależnie bowiem od tego, czy krąg stron postępowania został prawidłowo ustalony, może zachodzić prawdopodobieństwo, że weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni czy istnieje prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji organu I instancji oraz odniesie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Na powyższą ocenę nie ma wpływu treść podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów. W odniesieniu do skargi kasacyjnej E. stwierdzić trzeba, że WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 159 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem prawidłowo uznał, że GINB nie rozważył przesłanki z art. 159 § 1 k.p.a. Odnosząc się do skargi kasacyjnej GINB zaznaczyć należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 10 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., ponieważ kwestia określenia kręgu stron postępowania jest niezależna od oceny, czy zachodzi przesłanka z art. 159 § 1 k.p.a. WSA nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b., gdyż nie kontrolował zgodności z prawem decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r., lecz jedynie oceniał prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Poza jego kontrolą było więc określanie kręgu stron postępowania oraz wypowiadanie się jakie przepisy w tej kwestii powinny być stosowane. Nie naruszył zatem ani wymienionych wyżej przepisów postępowania, ani wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.