IV SA/Wa 562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] września 2017 r., którym: - w pkt 1 nie wyrażono zgody na nabycie przez spółkę [...] z siedzibą w [...], zwaną dalej Spółką: - udziału wynoszącego ¾ części w prawie własności nieruchomości rolnej - działki ew. nr [...] w [...]; - udziału wynoszącego ¾ części w prawie własności nieruchomości rolnej - działki ew. nr [...] w [...]; - prawa własności nieruchomości rolnej - działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] w [...], - w pkt 2 umorzono postępowanie, w części dotyczącej nabycia przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...], [...], [...], [...], w [...] - w danym przypadku zgoda organu nie była bowiem wymagana. Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy: - obrót nieruchomościami rolnymi podlega przepisom ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2052); z art. 2a ust. 1 tej ustawy wynika, że nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny; zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty może nastąpić za zgodą organu administracji, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli: - wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez następujące podmioty: rolnika indywidualnego, osobę bliską zbywcy, Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego, kościelną osobę prawną lub związek wyznaniowy lub park narodowy (na cele związane z ochrona przyrody); - nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej; - w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, - w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wobec żądania zbywcy nieruchomości – p. J. W., zwanej dalej "Wnioskodawcą", - z wypisu z rejestru gruntów wynika, że objęte odwołaniem Wnioskodawcy nieruchomości (gdzie nie wyrażono zgody) stanowią odpowiednio działki ew. nr: - [...] i [...] położone przy ul. [...] w [...] - w całości inne tereny zabudowane (Bi), - [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie [...] w [...] - w całości grunty orne klas od III do V (Rlllb, RIVa, RIVb, RV), - z zaświadczenia Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. wynika, że działki ew. nr [...] i [...] - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w obszarze pierwszym - są położone na terenie przeznaczonym pod tereny produkcji gospodarki polowej i zwierzęcej (na rysunku planu symbol C 2 RU); wynika zeń także, że działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w obszarze przeznaczonym pod tereny rolne, bez prawa zabudowy rolniczej (na rysunku planu symbol D 28 RP), - wymienione nieruchomości są więc rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, - z dołączonych do wniosku oświadczeń (złożonych przez Zarząd Spółki 6 października 2016 r.) wynika, że nie posiada ona żadnych nieruchomości stanowiących użytki rolne; w konsekwencji - w wyniku nabycia objętych wnioskiem nieruchomości - nie doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; spełniona została więc przesłanka, wynikająca z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit c ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, - badając przesłankę braku możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, została ona udowodniona; do wniosku dołączono ogłoszenie o sprzedaży nieruchomości, wywieszone na tablicy [...] Izby Rolniczej, - odnosząc się do przesłanki, jaką jest rękojmia należytego prowadzenia działalności rolniczej wyjaśniono, że jej spełnienie nie opiera się jedynie na uznaniowości organu; powinno to zostać poparte stosownymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej; mogą być to np. dokumenty świadczące o tym, że nabywca - w ramach działalności gospodarczej - prowadzi także rolniczą, dokumenty czy oświadczenia zawierające założenia do prowadzenia działalności rolniczej wraz z opinią lokalnych ośrodków doradztwa rolniczego, informacje o kwalifikacjach rolniczych albo przystąpieniu do ich uzupełnienia, lub o posiadanym doświadczeniu w prowadzeniu działalności rolniczej, opinie właściwych miejscowo izb rolniczych; w przypadku osoby prawnej rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej można ustalić na podstawie umowy/aktu założycielskiego czy statutu tej osoby oraz informacji o kwalifikacjach osób przez nią zatrudnionych, które będą prowadzić działalność rolniczą, - oceniając przesłankę rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej należy mieć na uwadze, że jest to faktyczna możliwość prowadzenia działalności rolniczej, przy czym nie można pomijać, że chodzi o "należyte" prowadzenie tej działalności; kwalifikacja ta determinuje, że nie chodzi o potencjalne przygotowanie do prowadzenia działalności rolniczej, ale o sytuacje aby prowadzić działalność rolniczą z dołożeniem najwyższej staranności, - w rozpatrywanej sprawie, ze złożonego w toku postępowania przez Zarząd Spółki oświadczenia (z 8 lutego 2017 r.) wynika, że prowadzi ona działalność gospodarczą w zakresie dzierżawy gruntów; wynika zeń ponadto, że w - razie nabycia objętych wnioskiem gruntów - Spółka zatrudni osobę, która posiada kwalifikacje rolnicze (p. K. G.) oraz że na nabytych nieruchomościach planuje prowadzenie działalności rolniczej polegającej na hodowli [...] w systemie wolnego wybiegu, - pismem z 19 kwietnia 2017 r. organ I instancji wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień i nadesłania dokumentów, z których będzie wynikało, jaki rodzaj działalności w zakresie dzierżawy gruntów ona prowadzi - mianowicie czy dzierżawi grunty rolne czy inne grunty; organ prosił również o nadesłanie dokumentów, dotyczących przedmiotu prowadzonej przez Spółkę działalności; nie uczyniono zadość temu wezwaniu, mimo podjęcia kierowanej korespondencji; Spółka nie wykazała przez to, że prowadzi także działalność rolniczą, - w związku z tym - w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - organ odwoławczy ustalił, że nie została udowodniona okoliczność dawania przez nabywcę rękojmi prowadzenia działalności rolniczej, a - tym bardziej - należytego jej prowadzenia; zainteresowane strony miały zapewnioną możliwość wykazania tej przesłanki, ale żadna z nich nie skorzystała z możliwości jej wyjaśnienia i poparcia stosownymi dowodami; rękojmia należytego prowadzenia działalności rolniczej nie została przez zainteresowaną Spółkę wykazana; przedstawionego przez Spółkę oświadczenia z 8 lutego 2017 r. nie sposób zakwalifikować, jako założeń do prowadzenia działalności rolniczej; jest to oświadczenie Spółki, niepoparte żadnymi innymi, obiektywnymi dowodami, potwierdzającymi realność zamiaru prowadzenia działalności rolniczej, - poza tym - co istotne - oświadczenie to pozostaje w całkowitej sprzeczności ze złożonym przez Wnioskodawcę (zbywcę nieruchomości) wniosku, inicjującym postępowanie; stwierdził w nim jednoznacznie, że na przedmiotowych nieruchomościach nigdy nie była prowadzona działalność rolnicza, działki są zabudowane i posadowione tam budowle uniemożliwiają prowadzenie jakiejkolwiek działalności rolniczej; na tym tle deklarowany przez Spółkę zamiar prowadzenia działalności wydaje się być pozornym, - w konsekwencji stwierdzono, że nie została spełniona jedna z przesłanek, warunkujących wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych - mowa o niej w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie - art. 11 i 107 § 3 K.p.a., poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i - w konsekwencji - brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, a w szczególności rozpatrzenie pisma Wnioskodawcy z 21 listopada 2016 r. oraz Spółki z 8 lutego 2017 r., z pominięciem zasady działania z poszanowaniem obywateli; doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia, które stoi w sprzeczności z art. 2a ust 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, - prawa materialnego, - art. 2a ust 4 pkt l lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez jego błędną wykładnię - zastosowanie wykładni zawężającej, co do rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że deklaracja zatrudnienia przez Spółkę konkretnej osoby o stosownych kwalifikacjach powinna być wystarczająca dla ustalenia występowania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolnej. Z kolei - wobec wątpliwości czy Spółka prowadzi działalność w zakresie gospodarowanie gruntami rolnymi - o ile organ administracji nie uzyskał wyczerpujących wyjaśnień w danym zakresie - powinienem był się w tej kwestii zwrócić to Wnioskodawcy. Jest on także stroną danego postępowania. Mylnie również przyjęto, jakoby aktualny sposób zagospodarowania gruntów czynił je nieprzydatnymi do zamierzonej działalności - hodowania [...] w wolnym wybiegu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Sąd zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżony decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji, gdy chodzi o przywołane uwarunkowania prawne jak i dokonane na ich podstawie oceny, wobec prawidłowo ustalonych faktów. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie argumentacji organu, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada jedynie wskazać, że są one bezzasadne, wobec następujących uwarunkowań: - jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, znajdująca w sprawie zastosowanie regulacja, gdzie zakreślono w istocie, kiedy grunty rolny mogą być nabyte przez inne podmioty niż rolnik indywidualny, bądź inne wymienione enumeratywnie w ustawie, co – z woli prawodawcy - wymaga także uzyskania stosownego orzeczenia administracyjnego (zgody w danym zakresie), stanowi wyjątek od reguły; nie może być więc interpretowana rozszerzająco; trafna jest także konstatacja organu, że - skoro wyrażenie zgody jest obwarowane spełnieniem pewnych warunków materialnych - wykazanie ich realizacji nie obciąża procedującego w sprawie organu administracji lecz strony postępowania - zainteresowanych uzyskaniem zgody; rolą organ – w myśl zasad ogólnych K.p.a. (m.in. art. 8 i 9) jest jedynie zwrócenie się do uczestników postępowania o udzielenie stosownych informacji bądź przedłużenie konkretnych dowodów na potwierdzenie okoliczności warunkujących wyrażenie zgody; odzwierciedleniem tej reguły jest zapis art. 79a § 1 w aktualnym brzmieniu K.p.a., który jednak w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania wobec terminu wszczęcia danego postępowania (wniosek z 10 października 2016 r.) – tak art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935); w rozpoznawanej sprawie organ uczynił zadość wymaganiom procedury, zwracając się o konkretne informacje oraz dokumenty do Spółki – podmiotu zainteresowanego nabyciem nieruchomości rolnych; jak trafnie skonstatował organ - w świetle jej wyjaśnień (przy czym kolejne pytania pozostały bez odpowiedzi) - sama deklaracja zatrudnienia osoby o stosownych kwalifikacjach dla prowadzenia produkcji rolnej nie może być uznane za wystarczającą dla stwierdzenia wystąpienie jednej z niezbędnych przesłanek wyrażenia zgody - dawania przez nabywcę rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej; skoro nabywcą miałaby być osoba prawna, a więc podmiot o charakterze korporacyjnym, warunkiem należytego prowadzenia działalności w danym zakresie byłoby istnienie stosownych struktur bądź choćby pojedynczych osób zatrudnionych w strukturze kierowniczej firmy, które - wobec posiadanego doświadczenia czy choćby wykształcenia – mogą zarządzać czy choćby nadzorować działalność w danym zakresie; nie sposób uznać za wystarczającą wolę zatrudnienie osoby o stosownych kwalifikacjach do pracy przy produkcji rolnej; nie ma wówczas podstaw do uznania możliwości nadzorowania działalność w danym zakresie; brak bowiem w strukturach firmy osób, które mogłyby to prawidłowo czynić; wprawdzie ogólna reguła swobody działalności gospodarczej przemawia za możliwością podjęcia przez każdy podmiot dowolnej aktywności w każdej dziedzinie (wystarczająca jest jej rejestracja) i nie są w tym zakresie stawiane ogólnie żadne wymagania; zarejestrowany podmiot gospodarczy może więc podjąć działanie na własne ryzyko, także zatrudniając osobę, która ma realizować czynności zarobkowe w zakresach, gdzie - wobec braku stosownego doświadczenia osób zarządzających firmą – nie mogą być one właściwie nadzorowane; ryzyko ekonomiczne tego rodzaju działań obciąża wówczas podejmującego działalność; wskazane reguły ogólne nie mają jednak zastosowania w kontekście wymagań dotyczących prowadzenia działalności rolnej, jeśli miałoby temu służyć nabycie własności gruntów rolnych; w takim przypadku – z woli prawodawcy - podmiot gospodarczy musi dawać rękojmię należytego prowadzenia działalności, co podlega weryfikacji w procedurze administracyjnej (ustalenie spełnienia warunków dla uzyskania zgody), - wpada też odnotować, że w obowiązujących przepisach nie przewidziano możliwości wydania zgody na nabycie gruntów z zakreśleniem warunków i możliwości jego cofnięcia bądź wygaszenia w razie ich nie zrealizowania; wyklucza to rozumienie przedmiotowych regulacji, jako dopuszczających wyrażenie zgody wyłącznie wobec deklaracji podjęcie działań, które mogą prowadzić do realizacji warunku dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej – np. zatrudnienia określonych osób przez podmiot nie mający dotąd w danej dziedzinie doświadczenia; jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotowa regulacja, zakreślająca granice wyjątku od zasady, nie może być wykładnia rozszerzająco, - trafnie organ skonstatował, że - wobec braku przedłożenia przez Spółkę informacji o prowadzeniu działalności w zakresie wykorzystywania gruntów rolnych - uprawniony było założenie braku doświadczenia w danym zakresie; chybione jest argumentacja skargi, gdzie wywodzi się jakoby obowiązkiem organu było zwracanie się o określone informacje także do Wnioskodawcy; dotyczyły one bowiem w istocie wyłącznie statusu podmiotu zainteresowanego nabyciem - na rzecz którego miała być wydana zgoda; trafnie więc stosowne wezwania kierowano do Spółki, - gdyby nawet uznać za trafne stanowisko Wnioskodawcy, jakby był on właściwy - jako inicjujący postępowanie - do udzielenia informacji, to ewentualnie uchybienie wymaganiom w danym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy; ani bowiem na etapie postępowania odwoławczego a także przed Sądem Wnioskodawca nie przedłożył informacji bądź dokumentów, które mogłyby podważyć trafność konstatacji organów obu instancji. Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych i faktycznych bez znaczenia dla wyniku tej sprawy była podniesiona w skardze kwestia, jakoby organ dowolnie uznał, że przedmiotowe nieruchomości nie mogą być przydatne do prowadzenia działalności w zakresie hodowli [...]. Nie może mieć to wpływu na wynik sprawy, gdzie nie wykazano, aby nabywca dawał rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, wobec braku stosownego doświadczenia. Chybione są więc zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, jak i przepisu prawa materialnego, określającego jeden z warunków, gdy możliwe jest wydanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty – w myśl art. 2 ust. 4 lit b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.